小议农村市场的无照经营及对治策略
邹清奇
营业执照是国家依法确认经营者合法资格的法律凭证，相当于经营者的“经济户口”。根据我国法律规定，经营者唯有取得营业执照后，才能获得生产经营的权利，才有资格进入市场参与竞争，这是市场的准入规则。而无照经营者未经工商行政管理部门核准登记领取营业执照而擅自从事某种经营活动的行为，则是对这一规则的破坏。近年来，无照经营的问题日益突出，巳发展成为一个不容忽视的社会问题。在整顿和规范市场经济秩序的工作中，查处无照经营行为是亟待解决的重要问题。而我国作为农业大国，农村经济是国民经济的重要组成部分，农村市场是社会主义统一大市场的一部分（本文所称的农村市场指的是农村乡镇在广义概念上的市场），农村市场的无照经营现象也应认真重视和整治，维护农村市场的正常经营秩序，以保证农村经济健康有序地发展，保护农民朋友的合法权益。查处无照经营行为是一项社会系统工程,我们对工作的长期性和艰巨性要有充分的认识。作为扎根于农村基层工商所执法人员，我们必须剖析农村市场各类经营主体的性质、组成、特征，诊断农村市场的无照经营行为的病症表现，研究针对整治策略。国务院颁发的《查处取缔无照经营办法》是对治这一“顽疾”的良药，为查处工作提供了有力的法律武器。但就农村市场的无照经营现象而言，自有其产生的深刻历史根源和复杂成因，不可能因该法的贯彻实施而灰飞烟灭，还必将长期存在农村经济生活中，需要我们以科学而又实用的态度来思考、探索、实践对治的方法措施。
农村市场无照经营的成因、分类及各自特征
农村经济相对于城市经济而言，具有分散性、自发性、规模小等特点。总的来说，相对落后的经济水平、简陋的经营条件、闭塞的交通通讯条件等是农村市场的无照经营行为产生的物质基础和客观原因，农村居民相对低下的文化水平、落后的消费习惯、薄弱的法律法规意识是无照经营行为产生的主观原因，而传统落后的生产手工艺、经营惯例、风俗习惯是其存在的社会土壤。首先，农村没有大型的、规模化的综合市场，只有少量的农村集贸市场和零星的集市贸易点，且分布极不平衡；农村乡镇也没有什么规模化的企业和其他经济实体，农村居民的收入还是以农副业生产所获为主居民消费力低，市场的购买力弱，可容纳的经营空间小；而农村富余劳力资源丰富，经商办个体的人数年年递增，造成商业资源的增长和劳动力对其的日益需求不成正比，过度的、不良性的市场竞争造成农村经营者的市场利润率低。农村的无照经营跨越了相关部门的行政审批和主体资格审核而非法进入市场参与竞争，偷漏税费，逃避了相关职能部门的监督管理，以图达到减少交易成本支出、获取非法利润的目的，这便是无照经营行为的利益驱动机制。笔者认为，愈是前置审批手续繁多的行业，无照经营者通过规避法律性登记而从中节约的成本费用越大，因而利润率越高，则此类行业的无照经营现象越严重；特别是一些伪劣假冒商品的生产和销售者，为了获取高额的利润而不惜以身试法。其次，农民收入水平低，过重的税费负担和不正常的摊派使农村经营者难以为继，于是有的经营者干脆从事无照经营。再次，现有的法律法规不完善，隐性市场障碍的存在，部门之间的不协调，监督管理措施的相对落后，农村基层工商所相对薄弱的人力、物力、财力等执法资源而造成执法力量的严重不足等，也是造成农村市场无照经营行为泛滥很重要的原因。
按照农村市场无照经营行为的性质，笔者认为可以将无照经营者分为以下几种类型：
⑴从事生产成本小、不成规模的传统手工业的无照经营者。如豆腐、酿酒、米粉加工等传统手工业，在农村具有悠久的历史习惯，一般以家庭经营为主，具有分散性、流动性和季节性的特点。此类无照经营者有手艺，往往抱有“我不过是吃手艺饭，要我办什么执照”的想法；有的因经营的规模小，又没有什么生产经营工具和设施，造成此类经营者逃避管理的侥幸心理很强的特征，他们对待工商部门的执法行动抱住“你来我走，即使被你查到了也罚不了我多少钱”的心态。而因他们的确也没有什么有价值的生产经营工具，工商部门查处时即使实行强制扣留措施往往收效甚微，因而此类经营者取而不绝。
⑵抱住“试业心理”的无照经营者。这部分初具规模的无照经营者刚开业不久，认为有个试业期是天公地道的，而自已可以等试业期过后才作出是否办照的决定，所以他们被查处时还振振有词：“我刚开业不久，还未过试用期限呢。”这显然是自以为是的习惯性思想作怪。
⑶有证无照的经营者。有的经营者认为许可证可以代替营业执照，他们认为只要各种许可证样样齐全，就可以开业，不用到工商部门去办理营业执照了。如有的从事运输业的个体经营者认为自己已经办理了驾驶证、营运证，就可以搞营运，不关工商的事。又比如税务部门以前凭工商营业执照发放税务登记证，现要无需营业执照，个人直接申请也可以核发了，于是经营者认为有了税务登记证就合法了。
⑷法定前置审批手续繁多的行业的无照经营者。就市场准入规则而言，我国实行的“严把关”的市场准入资格审核，即是对涉及多个行政管理部门审批的行业，经营者开业之前，务必先要获得相关部门颁发的各类许可证，最后统一交由工商部门的审核，符合条件的才颁发营业执照。有人曾形象地将经过多个管理环节最终交由一个部门把关的管理方式称为“捆绑管理”。而对于有的经营者而言，因为相关手续太难办，有的想办也办不了，于是干脆不办，然后从事无照经营。
⑸打着发展地方经济旗号的无照经营者。当前，各乡镇政府争相制订各项优惠政策吸引外来客商来本地投资办实业，称之为“筑巢引凤”，成为当前农村乡镇经济发展的一个亮点，无疑为当地农村经济注入一股了活力，这些实业也确实繁荣了当地市场，提高了农民的收入水平，增加了地方财政税收，其积极作用是显而易见的。工商部门应依照职责大力扶持这些经营者。但无论任何经营者在生产经营前，都应先依法办理工商营业执照；而曾几何时“先上车后补票”“放水活鱼”的地方政策也被曲解成一种大胆创新的理念，于是有的经营持着自己是当地政府“请”来的企业而以此为借口想逃避工商部门的监督管理，相关方有时也出于一个短期效益的目光出发，往往事先做出一些于法不合的承诺，形成存在于执法行动中的有力行政干预，致使此类无照经营户难以监督管理。特别是随着东部产业向内地转移的过程中，一些污染性大、危险性高的企业被沿海地区禁止生产或提高了准入门槛后只能退出当地市场，当中有些经营者便趁机随着内地的招商引资热乘虚而入，借着相关保护措施规避纷繁的行政审批和市场准入资格审查。
⑹禁令行业或特种行业的无照经营者。随着经济的发展和我国法治水平的提高，我国对一些不利于持续发展的行业实行了某种程度的禁止进入或对某些特种行业实行了严格限制进入，如小轧钢厂、铸造厂、造纸厂、小煤窑等污染严重的行业，危险品生产或剧毒品的生产销售行业，或消防要求较高隐患较大的行业等都对一定的经营主体实行禁止进入或必须进行了严格的前置审批方可进入，一般规模的经营者难以具备进入条件。但在利益的驱动下，总有一些铤而走险者，无视国法，和执法部门玩捉迷藏的游戏搞地下经营，或借助一些异化的社会力量做掩护进行无照经营活动。对这些明知故犯的无照经营者，我们一定要严厉查处取缔，触犯刑律的还要移交司法机关以犯罪论处。但笔者在实际的工作当中发现，有时当地有些经营群体是沿着传统习惯方式从事某类行业，这些行业又是当地的传统工业或手工业，甚至成为当地的支柱产业。而随着经济的发展变化至今日，出于环境保护等原因，此类行业原有的经营者不可能依现时的相关法规取得合法前置手续，当然也不能办理工商营业执照。但是作为地方经济的支柱和财税的重要来源，工商部门要查处取缔这些牵涉面太大、根深蒂固的无照经营群体明显是心有余而力不足的。
⑺可以延伸为无照经营性质的违章违法经营者。比如一照多摊、超越核准经营范围、擅自设立分支机构、挂靠经营等可以定性为无照经营性质的延伸，因为这也是对市场准入制度的一种破坏，当列查处之列。
农村市场无照经营的危害及对治策略
无照经营行为是对市场准入规则的破坏，其危害性是显而易见的。农村市场的无照经营行为是其中一种，其危害性既和其他无照经营行为有着共性，又有自身特点。归纳起来有以上几点：
其一，扰乱了正常的国民经济秩序，损害了公平竞争的环境，削弱了国家对国民经济宏观调控的能力。我们知道，在当今社会，市场经济中存在着两种调节力量，一种是“看不见的手”， 指是市场价值规律的自然作用；一种是“看得见的手”，指的是国家行政力量的有效干预，这两种手段都是必要的。工商行政管理职能是国家对国民经济监控的重要手段之一，如其中的工商登记职能，不但是对市场准入关的把守，而且为国家的决策机关提供各项经济指标，有的甚至成为国民经济的晴雨表，是国家制订政策措施的重要依据。一方面，无照经营者逃避了工商登记，处于隐性经营状态，导致统计信息失真，影响政府宏观决策；大量因无照经营未被核准而进入市场的资金的存在，可能影响国家投资规划和导致宏观投资规模失控，影响产业比例关系。另一方面，无照经营者以其低廉的市场准入成本，进入市场和其他守法经营者竟争，对其他经营者是不公平的，属于“劣币驱逐良币”的反常情况，这种状况必然破坏了市场经济条件下各类资源配置的良性循环。当破坏此规则者未经任何审批而以低成本从事可能让其他经营者经过艰难的前置审批手续才获得的准入资格的行业时，在此类行业的市场经营秩序和竟争秩序是不规则和不公平的，并起不良示范作用；而作为规范进入市场游戏规则的法律法规的严肃性和权威性将大大降低， 从而对整个社会的法治进程是了消极的影响。若无照经营泛滥时，整个法律社会由此付出了长远利益被损害的代价。这种代价不用说远远大于任何单位或部门为无照经营行为辩护或蔽护、开脱所持借口依据的部门或地方甚至集体的利益。
其次，偷漏国家税费，侵犯国家利益，冲击市场物价水平，扰乱市场秩序。无照经营者既然避开了市场准入资格的审查，便也偷漏了国家的税费，造成国家财政资源的流失，影响国家对农村基础建设的投入；而其相对低下的成本投入导致产成品的价格低廉，对整个市场的物价水平形成冲击并可能成为经济动荡的导因之一。而因相关部门无法对无照经营行为的监督管理到位，无照经营现象也可能成为农村市场上欺行霸市、乱摆乱卖、短斤少两等违章违法现象的渊薮。
再次，欺诈消费者，侵害人民群众，影响地方生态环境。既然国家的行政机关无法对其实行有效的监督和管理，于是无照经营往往又和从事淘汰产业、制售伪劣假冒产品行为连在一起，这更是对人民群众生命健康安全权的侵犯和对市场秩序及社会诚信体系的破坏。甚至，一些不法分子未经核准登记建立经济实体或以虚有的经济实体作幌子，利用农民法律意识差和警惕性低的弱点，在农村乡镇从事诈骗活动，这种经济实体由于未经核准登记，因而未能很好地承担相应的民事责任，从而逃避了法律上的经济制裁。
既然无照经营现象是社会的毒瘤，那么我们必须采取有力的策略来对治它。但是笔者认为，既然农村市场的无照经营的产生和存在是一个有着深厚历史根源和复杂社会背景的因素作用的过程，并且在市场经济发展不成熟的阶段在着“野火烧不尽，春风吹又生”的顽强生命力，因此奢想在现阶段杜绝和根除它是不可能的，我们应做的是在当地党委政府的领导下，通过社会相关部门的协调配合和共同努力，采取有效措施对治它，对具体的无照经营行为进行查处和取缔，让农村市场的无照经营的量维持在一个最低水平，让它的危害性处于一个最小的度，不影响农村市场的正常的经营秩序和农村经济的健康发展，这是我们对治农村无照经营的基本策略目标。
自从《查处取缔无照经营办法》出台后，整治无照经营工作有了一个专门的法规，作为主要执法主体的工商行政管理机关也有了施治的重要武器，这是对治无照经营的法律基础；但不能认为有了《办法》便有了尚方宝剑，认为无照经营现象会随着此办法的实施而消声匿迹。因为任何一类违法行为不可能依靠一个法规的出台就可以根治，况且该《办法》在加强查处无照经营的可操作性的同时也给了工商部门更重的责任和更严格的要求，且和该《办法》的更适宜基层工商部门执法操作的配套规章有待出台；所以我们仍然应将整治农村市场的无照经营工作作为一个系统的社会工程来抓。笔者想从以下几个方面和大家进行商榷，研究对治农村市场无照经营的策略。
1）从改革我们的行政审批体制入手遏制无照经营产生的主因作用。一般行业的严格的前置手续审批使经营者望而却步，从而退而从事无照经营行为，所以在行政许可制度上可以考虑变“捆绑管理”为“分兵把守”，即将繁多的许可审批手续从关口前移至关口后。这是因为工商部门虽然是综合执法部门，但不具备各个职能管理必需的各项专业知识，因此将诸多的前置审批最后交由工商部门一家审批是有点勉为其难的，这样的“把关”有些名不符实。况且，既然有有工商部门审批把关，那么前置审批部门可能由此而产生依赖性和惰性，减少了自身部门的主动性和积极性，不利于立法的初衷。随着我国加入WTO和世界经济全球化时代的到来，市场经济发达国家“宽入严出”对市场出入规则是否值得我们借鉴呢？这个问题值得商榷。而在现有的法律法规条件下，对涉及多头审批的行业，我们可以推行“工商受理，抄告相关，互联审批，限时办结”的审批制度改革试点，这样可以从源头减少规避性无照经营行为。
2）对于一些小规模、季节性、临时性的个体经营者而言，工商部门要求其办理一个有效期为四年的个体工商户营业执照往往成为他们抵制的普遍理由，对这些小打小闹的欠规模经营者，我们可以在不违反法律法规的原则下，尽量简化登记审核手续，进行临时经营资格审核，当然这肯定要和日常的严格管理相配合。但对于经济落后的广大农村而言，简化行政审批和节约行政管理成本意义并非单纯是为了提高了机关工作效能，还是切实减轻农民负担和发展农村经济的大事。
3)对于积极到农村乡镇办实业的外来客商，于国于民于地方是一件大好事。但为什么要把免办或迟办应依法办理的工商营业执照当作一项优惠的政策来吸引外来客呢？这显然和依法行政和以法治国的大形势不符。而连合法的基本手续都想方设法减免的客商值得引进吗？对方是否有其他非法目的？工商部门依照部门职责，对一些危害到人民生命财产安全的无照经营者应克服一切阻力严惩不贷。从大局出发，基层工商部门应多向当地常委政府请示汇报，和兄弟部门积极沟通，使我们的执法免受行政干预因素影响。同时要加大对《无照经营查处取缔办法》的宣传力度，以增加查处无照经营行为的社会认同感。
4）在机构改革后，基层工商所的执法资源（包括人、物、财）的短缺和监管措施的滞后，影响了执法权力的行使和职责的履行。各地推行的中心所联勤制在一定的程度上减轻了这个压力，但从长远来看只有建立有效并运转科学的基层工商执法力量单元，才能保证基层工商所的依法行政，否则影响机构改革目标的实现。在现有条件下，我们应切实履行职能，充分发挥基层工商所在查处农村市场的无照经营中的主力军作用，强化日常监督管理，全面推行市场巡查制，加强“经济户口”动态管理，及时查辖区内的无照经营行为，把日常管理和专项整治结合起来，力求建立遏制无照经营的长效监管机制。
5）农村无照经营的对治是一顶复杂的系统工程，不是单家执法部门的事。因此，当地党委政府要重视，相关职能部门应密切配合，方可奏效，应争取将无照经营的查处取缔工作列入当地政府的议事日程。
总之，农村的无照经营现象是农村经济落后和市场秩序非规则性的一种表现，作为查处无照经营行为的主要责任部门，工商部门应以“三个代表”重要思想为指导，在执法实践中，勤于摸索，勇于实践，不断总结，以求逐渐切除这种阻碍市场正常秩序的形成和农村社会经济体系的健康发展的毒瘤。(邹清奇)
国务院办公厅关于转发交通部水上安全监督管理体制改革实施方案的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于转发交通部水上安全监督管理体制改革实施方案的通知
国务院办公厅
交通部《水上安全监督管理体制改革实施方案》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
（交通部 一九九九年五月二十日）
按照党的十五大提出的深化行政体制改革、加强执法监管部门的要求，为理顺和完善水上安全监督管理体制，使水上安全监督部门更有效地履行国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理职能，进一步适应发展社会主义市场经济的需要，根据《国务院
办公厅关于印发交通部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕67号，以下简称国办67号文件）和《国务院办公厅关于做好合并中央与地方水上安全监督机构工作的通知》（国办函〔1998〕48号）精神，现就水上安全监督管理体制改革提出以下实施方案
：
一、指导思想
水上安全监督管理体制改革要坚持精简、统一、效能的原则。在统一的领导体制下，明确界定中央与地方对有关水域的管理分工，实行“一水一监、一港一监”。在同一水域、同一港口和同一地区不得重复设立水上安全监督管理机构。通过改革，进一步理顺关系，明确职责，统一政令
、统一布局、统一监督管理，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，分工负责、运转协调、行为规范、办事高效、执法统一的水上安全监督管理新体制。
二、中央管理水域的界定
国办67号文件规定，沿海（包括岛屿）海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口（以下称中央管理水域）的水上安全监督工作，由交通部统一领导。为进一步明确中央与地方水上安全监督管理的分工，对中央管理水域作如下界
定：
（一）沿海（包括岛屿）海域和港口是指北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口的我国沿海（包括岛屿）国家管辖的一切海域和沿海港口的所有码头、装卸区、作业站点所在水域（包括入海河流河口第一港水域及其下游水域）。
（二）对外开放水域是指按照国家有关规定批准的对外开放的沿海、内河港口以及允许国际航行船舶通达、开放港口的内河通航水域。
（三）主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口是指由四川宜宾至上海的长江干线及与其交汇的干支流河口水域和港口；由广西南宁及其以下西江干线、柳州及其以下柳江干线至广东各主要入海口的珠江（西江）主要干线及其交汇的干支流河口水域和港口；
内蒙古黑山头、吉林大安及其以下黑龙江干支流水域和港口。干支流河口水域是指在干支流交汇处已设港口的所有码头、装卸区、作业站点的水域；未设港口的是指干支流交汇处与干流通航秩序密切相关的水域。
在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等（以下称其他水域）的水上安全监督工作，由各省、自治区、直辖市人民政府负责。
三、机构划转与合并的基本原则
（一）中央管理水域内的水上安全监督工作由交通部设置专门机构进行管理。为保证水上安全监督工作的连续性、统一性，避免重复设立机构，实现“一水一监”、“一港一监”，凡在被界定为中央管理的水域履行水上安全监督职责的地方水上安全监督机构，均划转为中央水上安全监
督机构；在当地已设有中央水上安全监督机构的实行机构合并，由交通部领导。
（二）在中央管理水域以外的其他水域因过于分散或狭小、地方人民政府设置安全监督机构实施管理有困难，且有关省、自治区、直辖市人民政府提出将这些水域的水上安全监督工作交由交通部管理的，可由双方协商确定；部分跨省、自治区、直辖市内河干线及港口的上游河段或季节
性通航河段等中央管理水域，交通部拟委托有关省、自治区、直辖市人民政府负责管理的，也由双方协商确定。
（三）在机构划转和合并中，一律按照1998年6月18日在册情况进行人员划转。与运输管理、航道管理等其他机构合署办公的，原则上从事水上安全监督业务的人员全部划转，综合管理人员和离退休人员按划转的水上安全监督业务人员占所有业务人员的比例划转。
（四）中央管理水域内的地方水上安全监督机构划归交通部管理后，其规费收入一并划转交通部管理，具体管理办法由财政部、交通部另行研究制定。改革后由地方管理的水上安全监督机构经费受到影响的，可从划转的规费中返还一部分。返还比例及数额，以省、自治区、直辖市所有
划转单位1998年实际支付给改革后由地方管理的水上安全监督机构的规费数额占所有划转单位全部规费收入的比例为依据，由中华人民共和国海事局（交通部海事局）商财政部确定。返还方式，由财政部、交通部另行研究确定。
（五）划归交通部管理的地方水上安全监督机构的国有资产（包括土地、办公业务用房、职工宿舍以及监督管理设施、设备和交通工具等），以1998年度经审计的财务会计决算为基础，采取无偿划转的方式，其债权债务一并移交。成建制划转的机构，实行资产整体移交；部分划转
的机构，其资产按实际划转的职工占原机构职工人数的比例确定，无偿划转，并按资产划拨等有关规定办理手续。
（六）划转与合并的水上安全监督机构在建的或已立项的基本建设项目，有关投资渠道问题由交通部与相关地方人民政府协商解决。
四、业务管理与机构设置
（一）中华人民共和国海事局（交通部海事局）对全国水上安全监督工作实行业务领导。设在中央管理水域的中央各水上安全监督机构和设在其他水域的地方各水上安全监督机构，分别在所辖水域内实施水上安全监督工作。
（二）中央水上安全监督机构的设置和干部管理。
按照我国航运经济的自然格局和船舶交通的特点，综合考虑港口布局和行政区划的情况，本着统一高效、分级负责的原则，在水运发达地区的主要港口城市或中心城市设置交通部直属机构，负责所辖水域的水上安全监督工作。具体机构设置，按规定程序另行报批。交通部直属机构的领
导干部管理以交通部为主，交通部在任免其党政主要领导干部时，应征求地方的意见。
中央水上安全监督机构的行政性收费和罚没收入实行收支两条线管理。
（三）地方水上安全监督机构的设置。
中央管理水域以外的其他水域的水上安全监督工作，由省、自治区、直辖市人民政府设置机构实施管理。地方水上安全监督机构由省、自治区、直辖市交通行政主管部门领导，按照国家及交通部有关水上安全监督的法规、规章的规定，在管辖的水域内按业务授权范围履行职责。地方水
上安全监督机构的名称由交通部统一规范。
五、改革的组织实施
水上安全监督管理体制改革，在中央机构编制委员会办公室指导下，由交通部和有关省、自治区、直辖市人民政府组织实施。交通部和有关省、自治区、直辖市人民政府应成立专门班子负责这项工作。要坚持积极稳妥的方针，周密部署，精心组织，妥善处理好各方面的问题，保持正常
的工作秩序，保证国有资产不流失，确保改革的顺利进行。
为有利于水上安全监督机构的划转与合并工作，交通部要依照改革方案与有关省、自治区、直辖市人民政府分别签署协议，并组成联合工作组负责办理机构划转与合并的具体事宜。
划转与合并水上安全监督机构，按照“先海后江”的顺序分步实施。沿海省、自治区、直辖市水上安全监督机构划转与合并工作应在1999年10月1日前完成；沿长江、黑龙江的省、自治区、直辖市的水上安全监督机构划转与合并工作应在1999年年底前完成；地方设置水上安
全监督机构等工作，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地机构改革情况统筹安排。
1999年6月5日
