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微软的视窗商标已经通用化了吗？
——微软公司诉林多斯案
Microsoft Corp. v. Lindows.com, Inc.(2003)
作者:上海宏景知识产权代理有限公司
陈裕祯/滕雪/赖清阳律师

微软是个人电脑软件行业的巨无霸。自上世纪80年代末以来，风靡全球的视窗（Windows）系统奠定了微软的行业霸主地位。Windows随之成了个人电脑操作系统的第一品牌。时至今日，可以说，凡是有个人电脑的地方，便有微软的视窗系统。十几年间，不断有电脑软件天才和软件公司试图挑战微软的霸主地位，无不折戟沉沙，悲壮一场，做了失败的英雄。
1991年，芬兰赫尔辛基大学有位名叫雷诺斯•托瓦兹（Linus Torvalds）的学生，开始在业余时间撰写一套个人电脑操作软件。经过三年努力，雷诺斯终于发布了一个崭新的操作系统，并根据自己的名字将其命名为Linux。Linux与微软操作系统的重大区别在于，Linux的所有代码都向公众开放，任何人都可以用Linux的代码开发这个操作系统。而微软的大部分代码都属于商业机密，不向公众开放，所以微软的操作系统独有微软一家可以开发。
Linux初一问世，并没有引起微软的过多关注。微软与软件业的同行大都认为Linux不过是一位电脑软件业余爱好者的作品，成不了大气候，可任其自生自灭。事实证明，这种想法是错误的。经历了十年拚杀，Linux不但没有自生自灭，反倒逐渐壮大，并开始蚕食微软的Windows市场。在这一背景之下，Lindows.com公司注册成立，正式将Linux操作系统市场化。这一举动令微软十分不安，因为Linux操作系统经过市场化，很有希望成为Windows的有力竞争对手，最终是否成为Windows的杀手，也难以预料。微软一向以灼灼逼人著称于业界，面对Linux的挑战自然不会罢休。在电脑软件业，微软对付竞争对手的策略是软硬交加，或者收购，或者起诉。Lindows.com公司成立后，微软决定以商标侵权（Trademark Infringement）和稀释(Dilution)驰名商标Windows的罪名起诉Lindows.com。
在商标诉讼战中，商标侵权和稀释驰名商标是原告最常用的、也是最致命的两大进攻武器。原告一旦得手，被告不但要停止使用有争议的商标，而且还要赔偿原告的经济损失。对于被告来说，一旦输掉商标侵权和稀释著名商标的官司，可谓赔了夫人又折兵。不过，就被告一方来说，与其被动挨打，不如主动出击，如果得手，反倒能化被动为主动。被告这一制胜策略的关键在于证明原告的商标已经成为一种产品的通用名称(Generic name)，因而失去了商标的效力。在与微软的较量中，Lindows.com便运用这一策略，向法庭提供了大量证据，以期证明在微软使用Windows做商标以前，Windows已经成为个人电脑图形操作系统的通用名称。在这种情况下，尽管微软使用Windows做商标后，赋予了Windows次级意义（Secondary Meaning），专指微软开发的个人电脑视窗操作系统，但是微软并不能因此禁止别人使用Windows或近似的词语来描述其他个人电脑图形操作系统。如果Lindows.com这一着得手，微软指称的两大罪名自然化为乌有，Lindows.com不但可以摆脱微软的诉讼，而且可以继续使用Lindows.com的商标和域名，与Windows在市场上一决高低。
在这场将对软件市场发生重大影响的商标攻防战中，Windows在被微软拿来做商标时是否已经成为个人电脑图形操作系统的通用名称就成了决定Windows与Lindows胜负的关键。在认定一个商标是否成为一项产品的通用名称时，法庭必须首先确定该产品的种类。在本案中，原告和被告均同意Windows所指的产品是以图形为界面的个人电脑操作系统。确定了产品的种类后，法庭就可以深入到问题的核心，决定一个商标是否已经成为某种产品的通用名称。在这一步，法庭会通过两个问题来决定一个商标否通用化：第一个问题是「你是谁？」（Who are you?）；第二个问题是「你是什么？」(What are you?)如果一个商标可以用来回答第一个问题，而不能用来回答第二个问题，那么这个商标就还没有变成通用名称。原因在于消费者知道这个商标是指某家具体的产品，而不是指任何一种相同类型的产品。相反，如果一个商标可以用来回答第二个问题，而不能用来回答第一个问题，那么这个商标就已经变成通用名称。原因在于，消费者已经把一个商标等同于相同类型的产品，而无法把这个商标与某一家产品联系起来。比如说，「阿斯匹林」可以用来回答「你是什么？」，而不能用来回答「你是谁？」， 所以「阿斯匹林」这个商标已经成为一个通用名称，不再具有商标的效力。消费者无法把「阿斯匹林」与某一家产品联系起来，而是与一种退烧药联系起来。与此不同，「柯达」可以用来回答「你是谁？」，而不能用来回答「你是什么？」。所以，尽管「柯达」是世界上最大的胶片品牌，但是消费者并没有把「柯达」等同于胶片，而是把「柯达」与一个胶片品牌联系起来。
在双方的较量中，Lindows.com申辩，Windows就像「阿斯匹林」一样，已经成为个人电脑图形界面操作系统的通用名称。 微软当然不同意这种说法，称Widnows只能用来回答「你是谁？」，而不能用来回答「你是什么？」，所以消费者并没有把Windows与个人电脑图形界面操作系统等同起来，而是把它与微软的个人电脑图形界面操作系统联系起来。所以，Windows并没有成为个人电脑图形界面操作系统的通用名称，而是专指微软的视窗操作系统。
Lindows.com为了反驳微软的说法，便搬出微软的几个老对头在使用Windows一词时的做法。比如说，「苹果」（Apple）电脑公司和「施乐」(Xerox)复印机公司早在几十年前便经常用Windows来指称图形界面的操作系统。而且，微软自己也经常用Windows一词来描述个人电脑图形界面操作系统。为了证明这一点，Lindows.com甚至传微软几位开发第一代Windows的元老出庭作证，并把微软自己出版的产品说明书和电脑辞典呈堂作为证据。
面对Lindows.com步步紧逼的证据，微软针锋相对，除了正面反驳外，还从杜克大学请来了著名的语言学教授，作为专家澄清Windows一词在软件业中的含义。这位专家的确不辱使命，他查阅了26部通用英文辞典，在法庭上历数各部辞典中对Windows一词的解释，得出结论：Windows一词从来没有成为个人电脑图形界面操作系统的通用名称，也没有成为任何电脑软件的通用名称。
法庭内外，双方互不相让，剑拔弩张，加紧准备最后的审判。这起案件不仅引起了无数软件公司的关注，也牵动着无数Windows和Linux用户的心。世界各地数以亿计的软件开发商和电脑用户均等待这场旷日持久的审判结果。出人意料的是，2004年7月19日，微软与Lindows.com公司发表联合声明，称双方已经达成协议，化解了 Windows商标的侵权之争。协议的大部分内容不为外界所知。不过，按照双方公开的部分条款，Lindows.com同意放弃这个有争议的商标和域名。2004年8月31日，Lindows.com正式改名为Linspire.com。至此，这场引起世界关注的Windows和Lindows的商标之争终于划上了一个句号。

律师点评:
微软公司诉林多斯案虽然以双方和解告终，却成为一个商标攻防战的经典案例。在本案中，原告与被告争议的焦点在于Windows是否是一个指称图形界面操作系统的通用名称（generic name）。要理解双方为何在这个问题上纠缠不休，就必须了解美国商标法对商标保护的不同等级。
根据美国商标法和有关法院判例，商标可按受保护力度的不同分为四个等级。第一个等级是通用名称，完全不受商标法保护，如「Computer」之于电脑产品。商标法禁止使用这类产品通用名称做商标，所以任何企业或个人用Computer做电脑的商标，都不会受商标法保护。第二个等级是描述性名称（descriptive name)，比如本案中的「Windows」之于「图形界面操作系统」。描述性商标必须在消费者中获得次级意义（secondary meaning）后，才受到商标法保护。当初，微软在美国专利与商标局注册Windows商标曾经被拒绝，原因就在于这个是一个描述性名称，而当时微软并没有充分证明Windows已经在消费者中获得了次级意义。此后，为了使Windows在消费者中获得次级意义，微软投入了数以亿计的广告费，在市场上大作宣传，最终成功地注册了Windows商标。第三个等级是暗示性名称（suggestive name），比如「Ice」之于薄荷糖。暗示性名称不需要次级意义即受到法律保护。第四个等级是任意使用或稀奇古怪的名称（arbitrary and fanciful names），比如「Apple」之于电脑，「Kodak」之于胶卷等，这种商标受商标法的最高保护。
美国商标法禁止使用产品通用名称做同类产品的商标，其主要用意之一是为了防止垄断。如果一家电脑公司可以把「电脑」注册成自己产品的商标，那么其他电脑公司就不能再用电脑来指称自己的产品。一旦如此，拥有「电脑」商标的这家电脑公司便会轻而易举地垄断电脑市场。但是，美国商标法并不禁止使用一种产品的通用名做另一类产品的商标。比如说，「苹果」是一种水果的通用名称，任何一家生产或销售苹果的商家不能注册「苹果」做自己苹果产品的商标。但是，一家电脑公司却可以注册「苹果」做自己电脑产品的商标，比如说著名的「苹果」电脑公司。这样做并不导致垄断。像
在本案中，如果法庭认定Windows已经成为个人电脑图形界面操作系统的通用名称，微软将失去这个已经家喻户晓的商标，其损失将无法估量。而Lindows.com若不能成功证明Windows已经通用化（genericism），就将面临输掉这场官司并支付巨额赔偿的命运。而Windows是否已经通用化的问题在本案中并不明朗。法庭可能会做出有利于任何一方的判决。显然，在这种关键问题悬而未决的情况下，微软公司和林多斯均不愿承担败诉的风险，退一步海阔天空，双方终以和解了结了这起官司。从商标侵权诉讼的策略上讲，这可能是双方能够做出的最佳选择了。

互联网时代的彩票法律制度

陈晓航
（重庆邮电大学 法学院）

一、彩票的起源
（一）国外彩票的起源
早在古希腊时候，人们利用一种小球和几个数字来抽奖游戏，彩票就是这种游戏的一种延续。在古罗马，恺撒大帝通过发行彩票集资修建城池。中世纪欧洲的艺术家们通过彩票来筹集善款，资助艺术家们的创作。早在1200年前，在佛兰德期（包括现比利时的东佛兰德省和西佛兰德省以及法国北部部分地区）的农贸市场上，彩票是用来决定土地归属的一种办法。荷兰在1444年前出现了彩票，而这些都是很小范围内的、地域性的彩票活动。
在1519年，产生了最早的乐透型彩票。在“彩票之父”贝内德托•根蒂勒生活的年代，热那亚共和国有一种风俗，每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员，根蒂勒提出将90人的名字写在90个球上，从中抽取5人球的办法，从而诞生了早期的5/90的乐透型彩票。从16世纪到20世纪，各个欧洲国家纷纷开始允许个人或公众机构通过彩票来集资，1569年，伊丽莎白女王批准了英国发行彩票，用来修缮公共设施。在德国，17世纪的汉堡最早出现了彩票。大部分欧洲国家批准私人企业主经营彩票业务，其目的并不是为了公益目的，而是为了弥补私人企业主利润下降而采取的一种政策上的妥协。在西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国，政府或慈善组织成立专门的彩票机构来经营彩票。
欧洲最早的国家彩票机构是1726年成立的,距今已经有280年历史。由于私人发行彩票的弊端不断暴露出来，进入20世纪后，欧洲的大部分国家都废止了私人彩票活动，而仅保留国家彩票。 在20世纪，更多的国家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和马耳他等，都纷纷成立了国家彩票发行机构。1923年，英国出现了一种新的彩票衍生产品——足球竞猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家经营的足球彩票公司。二战后，大多数欧洲国家看到了足球彩票在促进体育运动和筹集资金上的巨大优势，开始批准私人体育协会（组织）经营“足球彩票公司”，来筹资资助体育运动，而传统的国家彩票公司继续发行乐透型彩票。随着发行规模的扩大，最终，这些足球彩票公司也被获准发行乐透型彩票。
目前，彩票业遍布世界一百一十多个国家，成为公认的“第六大产业”。
（二）我国彩票的发展历程
早在我国晚清的义赈救荒中就出现了筹资救灾的彩票。而从新中国成立以来，直到1987年7月27日我国开始发行福利彩票，到了1994年开始发行体育彩票。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币，但这也只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元，几十万人的从业人员，彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。近年来，网络购买彩票新方式的出现，使得彩票销售迅速升温。据相关部门调查，近年来网络销售彩票额成倍增长。2003年全国通过网络购买彩票的销售额为4524万元，2004年为6569万元，同比增长145%; 2005年总销售额达1.2亿元，同比增长近200%; 2006年总销售额约为5亿元，同比增长316％; 2007年网络售彩销售额预计将达到18亿元，同比增长将达到260％。
然而，在2007年，彩票市场衍生了一些不理智、甚至非法行为，这种非法行为在网络上表现得更是淋漓尽致。据不完全统计，目前，全国拥有国家或省级地方彩票中心授权的网站有10多家，而形形色色带有行骗色彩或者赌博性质的灰色彩票网站则超过700家。于是，通过网络销售彩票所带来的负面性体现了出来，网络“毒瘤”渗入到了社会中。因此，相关部门开始着手 规范网络销售彩票行为，就在2007年11月6日，财政部、公安部、民政部、信息产业部以及国家体育总局五大部委在第36号公告中要求：停止非彩票机构主办网站彩票销售业务；整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务；严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。 但是这并没有遏制住“肿瘤”的继续恶化，终于，在2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。

二、彩票的概念及其特点
（一）彩票的概念
在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票作了定义，即“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。”
（二）彩票的特点
第一，彩票是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质上来讲彩票业并不能创造价值，但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力，造福社会公益事业，因此，如今世界大多数国家和地区都发行彩票，涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域，发行规模非常大，以致许多学者称其为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分，彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样，发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金，素有 “微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，而不是建立在经济效益上。从这个意义上说，彩票是一种“或然性证券”。
第二， 彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。我国经济飞速发展。然而，目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模，筹集更多的资金，以加大公共投资支出。但从动态趋势来看，我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张，正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较，我国目前的国债负担率尚不算高，但我国中央财政的债务依存度却明显偏高，且有不断攀升的趋势，中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此，由行业主管部门、政策性银行发行的由政府担保的建设债券和金融债券，由于政府对其偿还存在一定的责任，因而实际上已属于“准国债”的范畴，这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险，发行彩票无疑是一种非常好的方式。
第三，彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公益事业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票是一种特殊的金融工具，其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费，拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业，实现了第三次分配，增强了社会稳定功能，具有帕累托改进的性质。
三、彩票制度的法律规制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在财政法上的力量是巨大的，它不仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道，并且对社会公共事业有着举足轻重的作用，各国政府均将彩票的发行或监管权掌握在自己手中，一方面是要实现彩票制度建立的公益目的，另一方面也是为了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引发社会秩序的混乱。因而从彩票的特点来看，无一不与国家及政府作用相关，包括：政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道；彩票业由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由 政府临时决定，而必须通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制彩票的发行。 无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨道内健康发展。然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。
目前，我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时解决。可以说，彩票市场出现的一些混乱和问题就与立法规范的滞后有着重要的联系。
（二）我国彩票市场目前面临的混乱和问题
　　第一，“私彩”层出不穷、“赌球”之风渐盛，国家发行彩票的福利精神被残酷的现实支离破碎。
　　第二，各成体系，恶性竞争，不规范操作时有发生。经过多年的发展，目前我国福利彩票和体育彩票发行各成体系，从业人员众多。除了足球彩票由体育彩票中心发行外，两大中心在另外几种产品上进行同质竞争。双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战，最终结果往往以损害公正、公开和稳定的游戏规则来达成筹资目的。
　　第三，部门利益造成局部指挥整体，影响立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法机关无法协调两大发行机构的利益。
　　第四，是政企不分，监管不力，案件不断。作为有明确行政隶属的事业单位的福彩中心和体彩中心发行经营彩票，实际上是在进行企业化运作。作为监管部门的财政部，其监管职能由财政部一个处来具体实施，往往心有余而力不足。所以实际的监管是由两大中心的上级主管部门民政部和国家体育总局来实施，本质上是一种自我监管。
（三）网络时代彩票立法规范之探讨
　 第一，明确彩票发行的目的与宗旨。彩票是政府筹措公益资金的渠道，是国民收入的第三次分配。（第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。）发行彩票的目的是缓解政府财政压力，造福社会公益事业。彩票销售在扣除奖金与成本后，所得净收入的资金，一般都由政府投入社会公益项目中。我国主要是民政福利、体育方面，在国际上还包括教育、科学、卫生、文化、环保、城建、就业、扶贫、治安等方面。社会和政府对彩票的容忍在于彩票收益方面在社会公益事业上的贡献，也就是说彩票的负面因素为正面做出的贡献所掩盖，有了这个贡献，彩票业才可能得到允许和发展。 所以，应该规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非盈利事业。彩票发行虽然要通过市场来体现，但不是一般意义的经营活动。　
第二，规定彩票为国家专卖品，只允许以促进社会公共事业、福利事业的发展为宗旨发行彩票，不容许以其他名义发行彩票。因此，发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。从世界各地的彩票发行主体来看，可以分为政府发行的彩票和私人发行的彩票。 目前世界上有一百多个国家和地区在发行各种形式的彩票，这一产业的共同点在于：彩票绝大多数都是由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护；国家通过法律进行公众监督与检查并对发行采取一系列优惠政策。这说明在绝大多数国家，彩票就是国家专营的。在我国，目前不允许私人发行彩票。虽然不能排除将来有允许私人发行彩票的可能，但我认为，根据我国国情和世界彩票业的走向，起码在可以预期的未来，我国彩票业还应只限于政府发行的、公益性彩票。即彩票业由中国政府主办，国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查。“确立彩票为国家专卖品”这一一般性规则所对应的排他性规则就是：禁止发行私彩。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。因此，在中国境内发行彩票的主体应只限于中国政府及相关政府部门，个人和外资均不得在中国境内发行彩票。
第三，规定更为完善的彩票发行制度。各国（地区）彩票发行的批准权一般都集中在中央政府；美国、澳大利亚等联邦制国家的批准权则在州政府。一个国家（或一个州内）一般通过一个主办单位和一个专门的发行系统来发行一种彩票。 目前，我国彩票发行的审批权在国务院。除国务院，我国任何政府部门、组织、个人和外资机构没有授权发行彩票的权力。
1、明确彩票发行的独家垄断性，摆脱部门彩票怪圈，发行国家彩票。
　　这里所讨论的“彩票的独家垄断性”与上一段中我所提到的“国家专卖品”概念不是在一个层面上的。“国家专卖品”是相对于私彩而言的；“彩票的独家垄断性”是建立在“国家专卖品”之上的，目的是处理政府内部的关系。发行机构的独家垄断性是国际上最常见的一种市场组织结构形式。不论是政府专门设立的彩票管理局还是政府授权财政部或社会保障部，抑或政府授权给某一非政府商业银行机构来完成发行职能，在发行环节上实行独家垄断都是共同特征。 国家彩票就是以彩票发行的独家垄断性为基础的。目前，我国彩票的发行方式是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。所以我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制。因而，只有割断了部门与彩票的利益，由国家授权的机构统一经营，才能更有利于彩票法相关规则的制定和彩票业制度的完善。
　　在这一部分中，我要明确的问题是：要改革我国现行彩票发行制度，改为由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行。至于具体由什么机构来完成这一工作，我在下一部分中尝试讨论。
　　2、制度建设——彩票的主管机构
　　关于彩票的主管机构有如下几种选择：设立“彩票专卖局”，使之成为全国彩票业的管理机构；授权给财政部主管彩票业（如瑞典）；授权给某一非政府商业银行主管彩票发行（如日本政府指定日本第一劝业银行）等等。笔者认为，不论规定上述哪种方式或者还有其他管理模式，都必须满足“由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行”这个基本条件，并且应规定该机构的职责和权限。在此基础上才可以再分析哪种管理模式更适合中国国情。
　　3、制度建设——彩票的经营机构
　　通过查阅有关外国彩票发行的资料，我认为应将我国彩票发行制度改为：由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行，再由其授权彩票公司完成具体经营工作。不过，在下，官方的彩票机构是不会自身去进行网售业务。
在大多数国家中，彩票由政府授权的彩票公司经营，政府可以多种形式进行控制和参与管理，企业公司来具体运作。这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。
（四）完善网络彩票销售制度
2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。 是2002年财政部颁发的目前唯一针对彩票业的规范文件，文件中称由于风险大，禁止利用互联网发行销售彩票。
1、网络销售彩票的现状
统计表明，截至2007年底，开通彩票频道的网站有100多家，类似500万彩票网等专业代购彩票网站有10家。 目前网络售彩的网站主要有三类：一类是国家彩票中心授权的网站，例如中彩网，是由中国福利彩票发行管理中心的信息发布媒体；一类是取得地方省市级福彩或者体彩中心授权的网站，比如500万彩票网，大赢家以及澳客网站等，实际上相当于一个网上的投注站；再有一类就是未经任何单位批准授权的非法经营的彩票网站，这样的非法网站是占绝大多数，据估计这样的网站有近700家。
一方面，正规操作的网站确实给彩民带来了一定的便利。通过网站实名注册，在网上买彩票，比去街头投注站点购买更加便利。网售彩票类似电子商务平台，可以跨地购买，还可以借助网上银行大笔购买，肯定比抱着一堆钱去投注站要安全。
然而，另一方面，在网络售彩巨大的利益诱惑下，互联网彩票销售也出现了一些混乱的局面，私彩、欺诈、涉嫌赌博等现象层出不穷，整个行业遭遇信任危机。一些规模较小的彩票网站为了吸引客户，更是打出了“投注返佣金”、“收益保底”等承诺。 此类黑网站的泛滥，给网络彩票市场的管理带来诸多问题。比如，一些网站以国家彩票为名销售私彩，为赌球等活动提供渠道，使非法彩票等赌博活动进一步蔓延和泛滥；有人冒用彩票机构名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，损害国家彩票公信力；还有人向未成年人出售彩票等，严重扰乱了彩票市场秩序，影响了彩票市场健康发展。 可以说，网上售彩的便利与可能发生的问题在其诞生之初就已引起争议。由于缺乏有效管理和法律保障，这个行业一直泥沙俱下，游走在灰色边缘。除了中彩网等带有官方性质的彩票网站外，大量彩票网站均属非法黑网。尤其在近两年，来自彩民的投诉居高不下，令管理部门大为头疼。
因此，网络彩票销售市场必须整顿， 但对于非彩票机构网站的界定理解不准确，以为不包括我们这样的有省级彩票中心授权的网站。 在36号公告第三项，关于“严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为”中提到：对各地财政、公安部门依法责令停止利用互联网销售彩票而网站拒不停止的，各地电信管理部门要依据财政、公安部门认定的处罚意见以及提供的相应网站名称和互联网接入服务提供者名单，依法通知并监督互联网接入服务提供者终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理部门依据有关法律法规进行处罚。