对执行分权模式构建的几点思考
罗春国 杨涛
一、执行分权的必要性和可行性
我国传统的执行模式的最大特点就是执行权的高度集中。一个执行案件往往由一名执行员负责到底，从发出执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人提出异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责。
这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。如此种种也为办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，侵害了当事人利益，损害了法律权威和法院的形象。
执行分权模式的提出为传统执行模式的改革指明了方向。很多西方国家都将执行工作分权制约，如德国、法国等都将执行裁决权交由法官行使，而执行实施权，交由司法执行官来实施。我国各级法院的大量实践也证明：执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制，增进执行公开性和透明度，在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的，并且又由公开促进了公平和公正的良性循环。
二、执行分权的运行模式
（一）执行权性质的定位
要想构建合理的执行分权模式，首先，必须对执行权做出理性的分析。关于执行权性质的定位，法学界一直有着激烈争论。主要观点有三种：1、认为执行属司法权，我国传统法学界认为执行应属司法权，因为执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院行使；2、认为执行属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分；3、认为强制执行权应是“界于司法权与行政权之间的一种权力。它既不是一种纯粹的司法权；也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。
笔者认为，第三种学说较为合理。因为执行权应该包括单纯的执行行为和执行救济行为，前者是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权主义和当事人不平等主义，其立场不应该也不可能中立，在性质上应属于行政行为；后者是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，应属于司法行为。
（二）执行权的划分
基于执行权所具有的司法、行政双重属性，而将其分离便成了顺理成章事情。关于执行权的划分也有不同的主张。1、两权说，执行权应分为执行裁判权与执行实施权；2、三权说，执行权应划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权；3、四权说，执行权应分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。对此，笔者持两权说的观点，即将执行权划分为执行实施权和执行裁判权两个部分，不应再细分。理由是两权分立，已较好的体现了执行权具有的司法、行政双重属性，且两权级别相同能够达到互相制约的目的，而如将执行命令权单独划分，有悖于执行权权力理论。其不与执行裁判权和执行实施权属同一级别的权力，且执行命令权与执行实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，不利于提高办案效率。至于四权说，其不妥之处更是显而易见的，完全可将执行调查权并入执行实施权中，无独立存在必要。
据此，具体到工作实践中，执行裁决权主要包括：追加、变更被执行主体，案外人提出异议的处理，裁定中止、终结、暂缓、不予执行，妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决，执行回转等。
执行实施权主要包括：送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为。
两权制约体现在：只要依据执行裁决权做出了裁决内容，执行实施权的主体就必须严格依据裁决内容实施。而执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施权主体，由执行实施权主体对需要裁决的事项提交给执行裁决权主体进行裁决。
（三）执行分权的具体操作
目前，基层法院的执行工作现状是人少案多，工作压力大。特别是《诉讼费用交纳办法》实施后，执行案件又有大幅上扬，在原有执行人员全部负责执行尚显不足的情况下，如何使两权分立在实践中得以保证？笔者认为，依据现状，可行的方法是在基层法院执行局下设执行裁决庭和执行实施科。保留部分业务精通、经验丰富、具有审判职称的法官编入执行裁决庭行使裁决权，而执行实施权交由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员行使。执行裁决庭上下级为监督关系，执行实施科受法院和上级执行实施权部门双重领导。这样使两种权力分别由两个部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去权力过于集中的弊端，而且能形成有效的分权制约机制。同时，这种分权因为是在法院这个大框架内的分权，便于形成了内在的联系，而不至于产生不便协调而影响效率的问题。
这样的人员配制的合理性在于：
1、 由具有审判资格的法官行使执行裁决权符合法律规定。
执行裁决权由具有审判资格的法官来行使，实行上下级监督关系符合法律规定，也是由其权力配制属性，工作性质、内容、特点决定的。执行裁决权主要是对执行中发生的争议进行处理的权能，此种权力只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导，上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督，其符合审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，各地法院目前的通用做法也是由法官行使执行裁决权。大量实践也证明这样人员的配制有利于上下级权力的互相监督和与执行裁决权的制约。
2、司法警察参与执行工作有必要的法律依据。
首先，将司法警察定位于执行实施主体（任命为执行员），法律并没有禁止性规定。因为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条中仅规定了“执行工作由执行员进行”，而《中华人民共和国法官法》第五十二条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”两部法律都未规定执行机构的组织形式和执行员任职资格。执行员只是“参照”法官序列管理，虽然目前实践中法院的执行员都为具有审判资格人员担任，但从其行使职权性质、权力运行模式、职业形象等看却不宜归于法官序列，而将执行实施权交由司法警察实施较为合理。
其次，法律规定了司法警察参与执行依据。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条，“必要时应由司法警察参加。”《人民法院司法警察暂行条例》第七条，司法警察“送达法律文书”、“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”、“完成法律、法规的其他职责”。《最高人民法院院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予司法警察的一项任务。
3、司法警察行使执行实施权更符合执行实施权的权利属性。
执行实施权本质属行政权，其运行应遵循行政权的基本运行规律。而法官行使的是审判权，法官作为执行主体于法不符，司法警察行使的是行政权，将执行主体变更为司法警察更合符实际。通过将执行实施权交由司法警察行使，能够建立科学、高效的执行运行机制，克服目前执行机制机动性差、威慑力弱、执行力量松散化等现实弊端，达到扭转执行被动局面的目的。
4、司法警察参与执行具有威慑力。
司法警察行使执行实施权具有强大的威慑力。执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，能体现出强大的的威慑作用。人民法院司法警察是人民警察的独立警种，其身着威严的警服，驾驶警车，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，还可以配备公务用枪和警械，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性。而法官应是居中裁判人物，是公平、公正的象征，着装改革后的“文官化”趋势更使其难以适应快速发展的执行工作需要，其服饰、配备均不能体现出应有的外在强制表征，反而会削弱强制执行的效果。
5、司法警察管理机制与执行机制相吻合。
司法警察在法院内部实行的“双重领导、编队管理”的运行机制，其作为一个整体，能做到统一指挥，统一协调，统一调度。这与最高人民法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。
6、司法警察行使执行实施权可节约有限的法官资源。
据统计，基层法院执行局每年执行的案件占全国执行案件的90%，而基层法院的现状是人少案多，法官资源有限。执行实施权由司法警察行使能极大的缓解这种困境，将有限的法官资源节约出来，充实一线审判力量。
三、执行分权的意义
对执行分权，有些学者认为基层法院人少案多，没必要搞分权，影响工作效率。但执行分权模式，是执行机构改革中重要组成部分，其合理的分工，不但不影响工作效率，只会提高工作效率，形成权责明确，各司其职的良性运行机制，使权力运行更加顺畅。也只有执行分权，才能形成有效的监督制约机制，解决传统执行权中同样的人行使不同权力的问题；才能为提高执行效率、确保司法公正、防止“暗箱操作”、杜绝违法执行提供制度上的保证。
在传统执行模式的考量下，执行法官就是加班加点为案件付出了再多，只要债权未能全部实现，债权人乃至社会公众就会对法院的执行工作产生怀疑，而这些怀疑在一定程度上也确实是由传统执行模式缺乏公开、透明，缺乏监督制约造成的。但执行分权以后，按照分权制约模式运行的权力由于其公开性、公平性，只要承办人穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，即使有些案件因被执行人没有履行能力、下落不明等原因致使执行未果，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
四、执行权的监督
分权是手段，最终执行改革的目标是促进执行公正，提高执行效率。如何使执行分权达到我们的预期目的，促进执行的良性循环呢？笔者认为，执行权监督是执行工作中一个重要的环节。因为任何权力的行使，都必须实行必要的监督，不然必将导致腐败行为的产生。
广义上执行权的监督包括了例如党委、政府、人大、政协、新闻媒体、广大群众等外部的监督。狭义的执行权监督是来自于法院内部的监督。
执行权内部的监督固然重要，但其外部监督同样必不可少。执行分权后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，两权相互配合、协作，共同保证执行权的公正、廉洁地行使。对于执行权外部的监督，也应引起充分重视。因为来自外部的监督虽然许多时候只是针对个别执行案件提出意见和问题，但处理不好往往会直接影响法律的权威和人民法院的形象。对这些外部监督应本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求得共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作改革的新生事物，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在正和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在理论中及时寻找依据，在改革实践中予以大胆尝试。逐步完善各项制度和内容，积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。
广州市除四害管理规定
广东省广州市政府
广州市除四害管理规定
广州市政府
第一章 总 则
第一条 为加强对病媒虫害的防治，提高环境卫生质量，保障人民身体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》和《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称四害是指蚊、蝇、鼠和蟑螂（以下统称四害）。
第三条 凡在本市行政街和城镇范围内的单位、住户和个人均必须遵守本规定。
第四条 除四害是全社会的共同责任，一切单位、住户和个人都负有义务。各单位均应配备专职或兼职的除四害责任人，加强管理，确保四害密度不超过国家规定的标准。任何单位和个人对违反本规定的行为，都有检举和控告责任。
第五条 广州市爱国卫生运动委员会（下称市爱卫会）负责本市除四害工作的组织、协调和指导，其办公室负责本规定的具体实施。
卫生防疫部门、卫生检疫部门按权限分工，负责技术指导和密度监测。
第六条 电视、广播、报刊、宣传、文化、卫生、教育等部门必须在各自职责范围内，采取各种方法、形式，做好除四害的宣传教育工作。
第二章 防治责任与标准
第七条 除四害以治本为主，标本兼治。各单位和住户应按以下规定做好防治工作：
（一）下水道、沟渠、低洼地、水池及各种积水容器均应经常清理，保持畅通和净洁。
（二）粪池、粪缸应严密封盖。
（三）垃圾、腐烂有机物应有容器装载并加盖；栽种花木不施未经发酵的有机肥。
（四）室内外无鼠洞、鼠窝。
（五）地下管线沟或暗渠应封密。
（六）新建和改建房屋、马路、街巷的沙井口，应设置活动闸板或水封曲管。
第八条 单位辖内控制四害的标准：
（一）蚊：每百间厅、房有成蚊的不超过5间，每间成蚊不超过3只。
（二）蝇：饮食业、食品业、食品加工行业，医院、诊所的病房、诊室，机场、车站、码头的候机、船、车室，以及机关、团体、学校企事业单位的厨房、餐厅、会议室、办公室、教室内无苍蝇，其他行业的工作间、车间等有蝇房间必须低于3％，有蝇房间的成蝇不超过2只。
（三）鼠：食品、饮食业室内无鼠迹，其他单位室内鼠密度不得超过国家规定标准（粉迹法5％、夹日法1％）。
（四）蟑螂：食品、饮食业的餐厅、厨房、熟食间、熟食店、食品车间（仓库）内无蟑螂，其他单位有蟑螂的厅、房数不超过5％；每间有蟑螂不超过5只。
第九条 单位、住户可自行购置除四害的药物器械对四害进行治理，也可雇请所在街道除四害管理站或除害杀虫专业服务机构承包治理，但应签订合同，明确责任。
第十条 居民住户应按照街道、城镇的统一安排和要求，做好除四害工作。
第三章 监督管理
第十一条 市、区、县级市爱卫会办公室（下称爱卫办）负责本辖区除四害工作的检查监督，街、镇爱卫会负责本辖区内除四害工作的组织实施。
第十二条 街道、镇以及单位、住户除四害及除害杀虫专业服务机构所使用的杀虫药物，须经省、市级卫生行政部门批准生产，并经省、市级卫生防疫部门检验鉴定认可，方可使用。不得使用卫生行政部门禁用的除害杀虫药械。
第十三条 街道除四害管理站及除害杀虫专业服务机构，每月应将承包单位或地区四害密度测定列表，分别上报所在街、镇、区爱卫办和卫生防疫站。
卫生防疫站每月应按全国统一规定，对辖区内街道、镇以及单位、住户的四害密度进行抽查监测，逐级上报，并由市防疫部门综合上报全国四害密度监测中心。
第十四条 街道、镇除四害管理站或除害杀虫专业服务机构只承包本街道、镇范围内的单位、住户的除害杀虫消毒任务，超出本街道、镇范围的，须报经区、县级市爱卫办批准，超出区、县级市范围的，须报经市爱卫办批准。外地进入本市承包除四害工作的单位、个人，须到市爱卫办
办理登记手续。
第十五条 全市性统一的除四害行动，由所在区、县级市爱卫办组织实施。所需的药物由市爱卫办会同市卫生防疫部门确定，药物由市爱国卫生服务中心统筹，分派街道、镇供应。
公共环境（指外环境）药物费由区、县级市和街道、镇共同负担。单位和住户的药物费用自行负责，并由所在街道办事处统一收取。收费标准由市物价局另行规定。
第四章 奖励与处罚
第十六条 凡在除四害工作中做出显著成绩的单位、个人和举报违反本规定行为的有功人员，由市、区、县级市政府给予表扬或奖励。
第十七条 凡有下列情形之一的，由街道、镇爱卫会给予处罚，但罚款累计超过2000元的须经区、县级市爱卫办批准，累计超过5000元的须经市爱卫办批准：
（一）单位、住户的粪池、粪缸、水池、沟渠、容器积水、建筑工地积水而孳生蚊虫的，责令限期清理，并按水体面积计算罚款，单位每平方米（不足一平方米者按一平方米计）罚款100元，住户罚款10元。
（二）单位、住户堆积垃圾、腐烂有机物，已孳生蝇蛆虫的，责令限期清理，并对单位处以500元、住户50元罚款。
（三）单位室内的四害中的一害超过规定标准的，责令限期除害，并按房间数计算，每间罚款100元。
（四）管线沟、暗渠没有封密而成为四害孳生地的，责令限期清理，并按长度计算，每米处以100元罚款。
（五）街道、镇除四害管理站、除害杀虫服务机构未经批准超越承包范围的，责令限期改正，并处以200元至500元罚款。
（六）新建及改建房屋、道路、街巷的沙井没有按规定设置活动闸板、水封曲管的，责令限期改正，并对建设单位按每个处以500元罚款。
上述（一）至（六）项的行为，逾期仍不改正的，加倍处罚。
第十八条 使用违禁除害杀虫药物的，由卫生防疫部门依法处理。造成重大伤害事故，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十九条 外地进入本市承包除四害工作的单位或个人，未经登记的，由市爱卫办责令其停止除害工作，并罚款500元至2000元。
第二十条 凡雇请街道、镇除四害管理站或除害杀虫专业机构承包除四害的单位或住户，如在承包期内违反本规定被罚款，属于承包责任的，所罚款项由承包者负责。
第二十一条 凡刁难、阻挠、殴打依法执行公务的工作人员的，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 单位或个人对爱卫办行政处罚决定不服的，按《行政诉讼法》和《行政复议条例》规定，申请复议和起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机构申请人民法院强制执行。
第二十三条 执罚人员玩忽职守、滥用职权、贪脏枉法的，由其主管部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十四条 本规定除四害达标范围由区、县级市人民政府自行划定。
第二十五条 本规定由市爱卫办负责解释。
第二十六条 本规定自颁布之日起施行。本市1987年3月23日颁发的《广州市除“四害”消毒管理暂行规定》同时废止。
1994年7月7日
