恩施土家族苗族自治州人民政府办公室关于印发《恩施土家族苗族自治州州直行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》的通知
湖北省恩施土家族苗族自治州人民政府办公室
恩施州政办发〔2006〕18号
恩施土家族苗族自治州人民政府办公室关于印发《恩施土家族苗族自治州州直行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》的通知
各县、市人民政府，州政府各部门：
《恩施土家族苗族自治州州直行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇〇六年七月二十六日
恩施土家族苗族自治州
州直行政事业单位国有资产管理实施办法
（试行）
第一章 总 则
第一条 为规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置和有效利用国有资产，保障行政事业单位履行职能，促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），结合本州实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于州直党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关和各类事业单位(以下统称行政事业单位)的国有资产管理行为。
第三条 行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产。包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。
第四条 行政事业单位国有资产管理应当遵循资产管理与预算管理相结合，资产管理与财务管理相结合，实物管理与价值管理相结合的原则。其主要任务是：
（一）建立和健全各项规章制度；
（二）推动国有资产的合理配置和有效利用；
（三）保障国有资产的安全和完整；
（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条 行政事业单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、资产清查、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告和监督检查等。
第六条 行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
第二章 管理机构及职责
第七条 州财政局是州政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家和省有关国有资产管理的法律、法规和政策。根据国家和省国有资产管理的有关规定，制定行政事业单位国有资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查；
（二）负责研究制定州直行政事业单位国有资产配置标准和相关费用标准，负责州直行政事业单位资产配置事项的审批，负责组织州直行政事业单位国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估监管、资产清查等工作；
（三）负责组织实施州直行政事业单位国有资产管理改革工作。负责对州直行政事业单位进行资产处置、产权变动事项和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项的审批和管理。负责州直行政事业单位尚未脱钩的经济实体的国有资产监督管理。负责州直行政事业单位闲置资产的调剂置换工作，建立州直行政事业单位国有资产整合、共享、共用机制。负责州直行政事业单位国有资产收入的监督管理；
（四）推进州直有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理；
（五）建立和完善行政事业单位国有资产管理信息系统，对行政事业单位国有资产实行动态管理，研究建立行政事业单位国有资产安全性、完整性和使用有效性的评价方法、评价标准和评价机制，对行政事业单位国有资产实行绩效管理；
（六）负责对州直行政事业单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、指导和检查；
（七）向州人民政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
州直行政事业单位国有资产管理中心（以下简称州国资中心）根据州政府授权的范围，负责国有资产管理的有关具体工作。
第八条 州直行政事业单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强国有资产管理工作。主要职责是：
（一）根据本办法的规定制定本部门及所属单位国有资产管理具体办法并组织实施；
（二）负责本部门及所属单位国有资产的清查登记、账卡管理、统计汇总等工作，负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
（三）按本办法规定的程序向州财政局申请办理本部门及所属单位国有资产的配置、处置、对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续，参与组织公开竞价等工作，及时足额缴纳国有资产收入；
（四）负责向州财政局申报、移交本部门及所属单位长期闲置、低效运转和超标准配置的资产，接受调剂置换决定；
（五）负责与本部门及所属单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体管理工作并承担保值增值的责任；
（六）接受州财政局的指导和监督，报告本部门及所属单位国有资产管理情况。
第三章 资产配置和使用管理
第九条 州直行政事业单位用财政性资金购置办公设备、专用设备、交通工具等限额以上的，凡达到固定资产标准的，除国家另有规定外，应当按照国家、省和州有关规定履行审批手续。对国家、省和州有明文规定配备标准的资产，按照标准进行配备。对没有规定配备标准的资产，应从实际需要出发，从严控制，合理配备。对能够通过调剂、置换解决的，原则上不重新购置。
第十条 对州直行政事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，州财政局有权调剂使用或者处置。法律、法规另有规定的,依照其规定。
第十一条 州直行政事业单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第十二条 州直行政事业单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为，认真做好国有资产的使用管理工作，将国有资产管理责任落实到人，对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理，定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符。
第十三条 州直行政事业单位应当加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止无形资产流失。
第十四条 州直行政单位不得利用国有资产对外投资和担保。州直事业单位利用国有资产对外投资和担保等，应当进行必要的可行性论证并提出申请，经主管部门审核同意后，报州财政局审批。州财政局应当加强对外投资和担保等行为的风险控制，从严审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
第十五条 州直行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法公布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。
对州直行政单位兴办的经济实体，在清产核资和审计的基础上，结合单位实际情况，由州国资中心按照国家有关规定，分别采取脱钩转型、面向社会租赁、承包经营等方式，实行市场化运作，构建有效营运机制，统一监督管理。
第十六条 州直行政事业单位国有资产出租、出借按照下列程序进行，法律、行政法规另有规定的，依照其规定：
（一）州直行政事业单位提出申请，报州财政局审批，事业单位应当先经主管部门审核同意。未经批准，不得对外出租、出借。
（二）经批准对外出租、出借的，由州财政局按有关规定确定底价。
（三）按照公开、公平、公正的原则，由州国资中心会同资产出租、出借单位组织公开竞价、招标等。
（四）由州国资中心会同资产出租、出借单位与承租人、借用人签订出租、出借合同。出租、出借合同文本由州国资中心统一制定。
（五）州直行政事业单位在财务会计报告中对相关信息进行充分披露。
州直行政事业单位在本办法公布前已对外出租、出借的资产，应按前款规定办理审批和合同变更手续。
州国资中心对出租、出借国有资产实行统一监督管理。
第四章 资产处置管理
第十七条 州直行政事业单位国有资产处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。处置范围包括：
（一）闲置资产；
（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；
（五）已超过使用年限无法使用的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第十八条 州直行政事业单位处置国有资产，根据不同情况分别按下列规定进行：
（一）州直行政事业单位出售、出让、转让房屋建筑物、土地使用权、车辆和大型（贵重）仪器设备等国有资产，经州财政局审批后由州国资中心集中统一处置；
（二）对撤销、合并、改制的州直行政事业单位，经资产清查、登记造册后，报州财政局审批，并由州国资中心监督办理移交、调拨、封存、拍卖等手续；
（三）对州直行政事业单位占有、使用的其他固定资产的处置和货币性资产损失的核销，报州财政局审批，事业单位应当先经主管部门审核同意。
州财政局对审核确认的处置事项，下达《行政事业单位国有资产处置批复书》（以下简称《批复书》）。《批复书》是行政事业单位办理产权过户、变更登记等手续的必备依据和调整相关会计账目的凭证，也是财政部门重新安排行政事业单位有关资产配置预算项目的参考依据。
第十九条 州直行政事业单位申报国有资产处置时，应根据不同情况分别提交以下文件资料：
（一）资产处置申请报告；
（二）资产价值凭证；
（三）单位资产处置公示材料和主管部门审核意见；
（四）评估机构出具的资产评估报告；
（五）技术部门鉴定出具的鉴定报告；
（六）产权登记证；
（七）行政事业单位国有资产处置申报审批表；
（八）其他资料。
第二十条 州直行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公平、公正的原则进行。国有资产的出售与置换应当采取拍卖、招标、协议转让及其他法定方式进行。
第二十一条 对未经州财政局批准处置的房屋建筑物、交通运输工具和土地使用权等国有资产，房产、交警、国土资源、工商等部门不得办理国有资产出让、过户、变更登记手续。
第二十二条 州直行政事业单位利用国有资产对外出租、出借和投资、担保所形成的收入以及国有资产处置收入等，属政府非税收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。其收入管理使用办法另行制定。
第五章 资产清查和评估管理
第二十三条 州直行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：
（一）根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；
（二）进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；
（三）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；
（四）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；
（五）会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；
（六）州财政局认为应当进行资产清查的其他情形。
第二十四条 州直行政事业单位对本单位进行资产清查，应当报州财政局批准立项后组织实施，事业单位应当先经主管部门审核同意，但根据国家专项工作要求或者州政府工作需要进行的资产清查除外。
第二十五条 州直行政事业单位资产清查工作的内容主要包括基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。
第二十六条 州直行政事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：
（一）整体或者部分改制为企业；
（二）以非货币性资产对外投资；
（三）合并、分立、清算；
（四）资产出售、出让、转让、置换；
（五）整体或者部分资产租赁给非国有单位；
（六）确定涉讼资产价值；
（七）取得的没有原始价格凭证的资产；
（八）法律、法规规定的其他需要进行评估的事项。
第二十七条 州直行政事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：
（一）经批准行政事业单位整体或者部分资产无偿划转；
（二）行政事业单位下属单位之间的合并、资产划转、置换和转让；
（三）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经州财政局确认可以不进行资产评估的。
第二十八条 州直行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。行政事业单位应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。
第二十九条 州直行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。核准和备案工作按照省财政厅有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。
第六章 产权登记与产权纠纷调处
第三十条 州直行政事业单位应当向州财政局申报、办理行政事业单位国有资产产权登记，并由州财政局核发《行政事业单位国有资产产权登记证》（以下简称《产权登记证》）。
第三十一条 《产权登记证》是国家对行政事业单位国有资产享有所有权，单位享有占有、使用权的法律凭证。 行政事业单位办理资产处置、出租、出借和事业单位办理法人年检、改制、对外投资、担保等事项时，应当出具《产权登记证》。
第三十二条 行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括：
（一）单位名称、地址、法定代表人及成立日期；
（二）单位性质、主管部门；
（三）单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；
（四）其他需要登记的事项。
第三十三条 州直行政事业单位应当按照以下规定进行国有资产产权登记：
（一）新设立的行政事业单位，办理占有产权登记；
（二）发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、地址和法定代表人等产权登记内容发生变化的行政事业单位，办理变更产权登记；
（三）因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的行政事业单位，办理注销产权登记。
第三十四条 州直行政事业单位之间因国有资产产权归属不清而发生的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，可以向州财政局申请调解或者裁定，必要时报州政府处理。
第三十五条 州直行政事业单位与非行政事业单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政事业单位提出处理意见，并报经州财政局同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第七章 资产信息管理与报告
第三十六条 州财政局应当建立和完善资产管理信息系统，对行政事业单位国有资产实行动态管理和绩效管理，监督资产使用的有效性。
第三十七条 州直行政事业单位要按照国有资产信息化的要求及时将资产变动信息录入管理信息系统，并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。定期向州财政局报告国有资产占有、使用状况，做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
第三十八条 州财政局应当对州直行政事业单位资产统计报告进行审批，必要时可以委托有关单位进行审计。经州财政局审批的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第八章 监督检查和法律责任
第三十九条 州财政局、州直行政事业单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整；建立健全科学合理的行政事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。
第四十条 州财政局、州直行政事业单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第四十一条 州财政局、州直行政事业单位及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分：
（一）擅自占有、使用、处置国有资产的；
（二）擅自提供担保的；
（三）以虚报、冒领等手段骗取财政资金的；
（四）未按规定缴纳国有资产收入的。
第九章 附 则
第, 四十二条 社会团体和民办非企业组织占有、使用的国有资产，参照本办法执行。
实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由州财政局按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。
第四十三条 各县、市可以根据本办法及上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本级相应的行政事业单位国有资产管理的规章制度，并报州财政局备案。
第四十四条 本办法由州人民政府法制办公室负责解释。
第四十五条 本办法自公布之日起施行。此前制定的有关行政事业单位国有资产管理的规章制度，与本办法相抵触的，以本办法为准。
调解制度
艾阳 陈建忠
一、 法院调解制度的价值及其面临的挑战
法院调解，亦称诉讼调解，是指在民事诉讼中，双方当事人在审判人员的主持下，自愿就民事权益的争议，平等地进行协商，达成协议，解决纠纷所进行的活动。
在我国，调解这项制度有着源远流长的历史，我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置。自新中国成立以来，随着马锡五审判方式的开展，我们得以继续秉承这项优良传统，形成了我国司法制度中最有特色的调解制度。
曾几何时，全国法院审结的案件中有近70％的案件是以调解方式来结案的，但是今天我们在强调快审快结和当庭宣判率的同时却走向了另一个极端，就是忽视了调解工作的开展。调解结案率的逐年下降导致上诉、申诉和上访的案件增多，执行案件的数量和执行难度也逐渐加大。
二、《民事诉讼法》中关于法院调解规定的缺陷及司法实践中存在的问题
在民事诉讼法教科书及人们的普遍认识中，都认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位；整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行；调解协议的形成也必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上；调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收后才发生法律效力。对法院调解制度的性质和功能，在理论上认识不清及基于此种理论的法律规定不合理和过于笼统是实践中出现种种问题的根源。
（一）认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位，导致以当事人自愿为前提的调解过程带有浓厚的职权主义色彩，成为近乎完全的职权行为。在法官既是调解者又是裁判者的情形下，当事人必然因受法官身份的压制难以真正表达自己的意愿，而主持调解的法官在调解不成作出裁判的时候也会自觉不自觉地在事实认定、证据使用方面受到调解过程的影响，夹杂进个人的感情好恶和道德价值判断。由此，当事人自愿原则便大打折扣，也在一定程度上为逃避监督和滋生腐败创造了条件。
（二）要求整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行，缺乏理论基础，脱离审判实践。民事诉讼的目的一是实现权利保障，二是解决民事纠纷，三是维护社会秩序，民事诉讼程序的设计与民事诉讼原则的确定都是围绕着民事诉讼的目的进行的。民事诉讼的原则并非都能贯穿整个民事诉讼程序，对诉讼的各个阶段均起指导作用。法院调解作为我国民事诉讼制度的一项重要内容，有许多突出的特点。比如，有些案件在答辩期间原被告双方当事人就争议的问题达成了调解协议，要求法院出具调解书。这时审判人员就没有必要以贯彻“独立审判原则”、“以事实为根据，以法律为准绳原则”、“当事人诉讼权利平等”原则为由，对调解协议的内容和调解协议形成的过程多加干预。又比如，有些案件在法庭调查阶段当事人就达成了调解协议，已没有必要进行法庭辩论，我们也不能因此说这些案件的审理没有严格按照民事诉讼法规定的法庭辩论程序和原则进行。
（三）追求调解协议的形成必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上，与中国老百姓长期崇尚的化解纠纷、吃亏是福、以和为贵的处世哲学以及建立在这个基础上的调解方法论相悖，容易造成当事人之间的尖锐对立，不利于形成调解解决纠纷的和谐氛围，影响法院调解的成功率和司法活动的效率。
（四）强调调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收调解书后才发生法律效力，与私法自治、处分自由的基本要求相冲突，与当事人应受其对自己诉讼权利和实体权利的处分行为拘束的基本原理相矛盾。前者限制了当事人协议解决纠纷的空间，增添了当事人的顾虑；后者为调解协议的生效设置了人为的障碍，也给当事人翻悔、违约留下了依据和时间。
三、对完善我国法院调解制度的思考
本文试结合其他国家和地区的经验，对我国法院调解制度基本模式的选择、相应制度的构建以及具体运作的改革等几个问题略陈管见。
一、基本模式的选择
无论是从各国的诉讼法学理论，还是从各国的诉讼立法和司法实践来看，审判都是诉讼制度的核心内容，任何削弱或替代审判因素的存在都会影响这一制度功效的发挥。现代的法院调解制度要真正实现自愿、合法原则，必须作为“审判制度的非排他的辅助制度”才有可能。审前调解的模式正符合这一要求，它为法院调解公正价值的实现和功能的发挥提供了良好的状态环境，应成为我国法院调解模式改革的方向。
首先，它有利于法院调解公正性的实现和对当事人民事权利的保护。法院调解的本质特征是双方当事人的合意，审前调解要求法院调解人员在查清事实、分清是非的基础上，提出符合法律的解决方案，作为双方当事人合意的参照，这样，交涉能力弱的一方当事人就可以在此方案的基础上，平衡“实体利益”和“程序利益”，决定自己妥协的程度；交涉能力强的一方也不得不考虑法律上的公正而作出让步。虽然法律仅以“不违反法律规定”和“不得损害国家、社会、他人的利益”对当事人的合意作原则性限制，但在此基础上形成的合意则更接近法律上的公正，当事人的合法民事权益也因此得到相应保护。
其次，审前调解的模式有利于合意的自由形成。当事人合意是法院调解的本质特征，程序的设置必须有利于当事人合意运行机制的实现，其中最核心的问题就是避免当事人的合意受到调解者强制力的干涉，因此调解程序必须避免审判权的行使。审前调解为调解权和审判权的分离创设了可行性条件，通过相应制度的构建，避免审判权向审前准备阶段扩张，就可以实现法院调解当事人自由合意的运行机制。
最后，它有利于成本的节约。成本的节约是诉讼程序的重要价值。一般来说，在法院调解、诉讼和解、审判等几种纠纷解决方式中，诉讼和解的成本最低，但因其缺乏相应的引导性和规制性，当事人很难达成协议，审判的诉讼成本又相当高，所以法院调解常成为当事人首选的纠纷解决方式。如当事人一方或双方不希望调解时，将法院调解作为起诉的先导程序又会增加诉讼成本。审前调解把调解作为一个可供当事人自由选择的辅助程序，当事人可根据“实体利益”和“诉讼利益”的均衡，选择是否进行调解。
可见，无论是从调解结果的公正性，还是从诉讼成本的节约方面来看，审前调解比其他几种调解模式更适合纠纷解决的需要。它以当事人自由合意的运行方式来积极回答对“审判式效果”的社会心理，同我国民事审判制度改革的“强化审判、弱化调解”的基本思路相一致，应成为我国法院调解模式的改革方向。“调审分离、审前调解”的基本模式为法院调解提供了良好的运行环境，而保障法院调解的顺利运作，还需构建相应的制度。
二、相应制度的构建
法院调解的本质特征是双方当事人的自由合意。调解程序的启动和协议的生效都取决于双方当事人的合意，有人称之为“合意的二重获得”。但纯粹的完全自由的合意在现实运行中，由于当事人地位的不平等，如果调解人员过于积极地动用自己所拥有的资源，很难达到其理想状态。“牺牲调解的部分灵活性而使其走向程序化、制度化则是必然的选择。”
真正反映双方当事人合意的取得需要具备两个条件：（1 ）合意的表示是在得到充分信息的基础上作出的；（2 ）当事人之间以及当事人与第三者之间进行了真正的对话。为了实现这两个条件，笔者以为，我国的法院调解应构建以下几种制度：
（一）重新划分我国民事诉讼的法官职能
长期以来，我国民事诉讼中的法官往往参与案件的整个处理过程，审判权和调解权都由处理该案的法官行使，法官的双重身份是形成“强制型调解”的主要原因。法官在审前频繁接触案件及当事人，又会影响审判功能的正常发挥，因此有必要重新划分我国民事诉讼的法官职能。
我国可根据职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的各种准备活动，不再拥有审判权；庭审法官则负责案件的审理，不再参与庭前活动。这样就可以避免审判权在庭前准备阶段的行使，保证法院调解时当事人合意免受审判权的干涉，同时，也有利于审判功能的发挥。
（二）重组我国法院的调解组织
我国法院调解的调解人员由负责处理该案的审判员担任，必要时可以邀请有关单位和个人协助调解。调解人员的双重身份很难保证当事人之间、尤其是当事人与调解者之间进行真正平等的对话，协助调解制度也因缺乏制约机制而难以发挥作用。为保证调解人员的中立性，实现当事人之间及当事人与调解者之间的平等对话，我们可借鉴我国台湾民事诉讼中的调解人推举或选任制度，即在法院调解时，双方当事人可各推举相同数目的与本案无关的第三人作为调解人，或者法院认为第三人适于协同调解得选任为调解人，协助法院调解人员工作的制度。调解组织由法院调解人员和推举或选任的调解人组成。调解人的作用是协助法院调解人员做说服、劝导工作，提示具体的调解方案供当事人双方参考；法院调解人员由准备法官担任，主要负责对调解人和当事人解释有关法律原则和规则，对当事人进行说服教育并对调解协议的内容予以审核等工作。推举或选任的调解人与争议一般无利害关系，所以对当事人的是非曲直较易作出客观的评价。他们由当事人推举产生或因适于协同调解由法院选任产生，当事人易于接受他们的建议。对于调解组织的人员，当事人可以依法申请回避。
（三）设立庭前会议制度
庭前会议制度，就是在庭审前由法院召集双方当事人及其代理人开会，对于双方即将在开庭时出示的证据在庭前会议上预先出示、交换，以便双方对对方的证据有所了解，并为此准备己方的证据和质证方法、手段。其基本功能是为审判做好准备工作，同时也用来寻求解决争议的可能性。庭前会议可以产生两个有利条件：（1）审前发现案件的部分或全部事实，消除了不存在争辩的争点， 从而能缩短审判的过程；（2）在事实清楚、是非分明的基础上，可以进行调解，不须再行审判，从而有效地节约成本。可见，无论是对审判还是对法院调解，庭前会议都具有优位的价值。庭前会议制度弥补了法院调解本身不利于查明案件事实的不足，使当事人的合意在“得到充分的信息”的基础上作出，保证了调解结果的公正性。庭前会议由何种法官来主持、召集，学理上存在不同的认识。我们认为，为避免审判权对当事人诉讼活动的干涉，应由准备法官来完成这一工作，并作如下限制：（1 ）准备法官不得参与该案件的审理；（2）准备程序结束前， 审理该案件的庭审法官不得确定。
三、具体运作的改革
如果说“调审分离、审前调解”模式和相应制度的构建为法院调解社会功能的实现创造了良好的运行环境，那么法院调解的具体运行则直接关系到纠纷能否得到公正、合理地解决。我国民事诉讼法在这方面规定的比较粗疏，不利于实践中的操作，可从以下几个方面进行改革：
（一）适用范围
我国法院调解的适用范围十分广泛。我们认为，在诉讼阶段上，法院调解仅适用于一审庭前准备阶段，即采取“调审分离、审前调解”的模式，在诉讼的其它阶段，不再适用调解程序。为防止诉讼中当事人合意解决纠纷失去法律依据，可完善诉讼和解制度作为补充。在适用案件范围上，法院调解应排除以下几种案件：（1）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、 企业法人破产还债程序的案件；（2 ）严重违法及犯罪行为导致需要给予严厉制裁的民事、经济案件；（3）确认之诉案件；（4）涉及行政性因素的案件；（5 ）经庭前会议仍事实不清、是非不明的案件；（6）以票据、其他流通证券为诉讼标的案件；（7）性质上不宜适用调解的案件，如以当事人无处分权为标的案件， 须公开审理的案件等；（8）法院认为不适于调解的其他案件。
此外，对于离婚案件、收养关系解除案件、夫妻同居案件等涉及公民人身权的案件，在审理前应先行调解。
（二）调解成立的效力
对调解成立的效力，各国的民事诉讼法都作了相似的规定，只不过表述方式不同。我国民事诉讼法规定法院调解成立的效力等同于生效的判决效力，其他国家和地区一般表述为与得到确认的和解的效力相同。由于他们民事诉讼中和解的效力与生效判决一样，因此调解成立的效力也等同于生效判决的效力。 具体表现在：（1）结束诉讼程序，不得再行审理和另行判决；（2 ）当事人之间的权利义务关系得以确认；（3）双方当事人不得就调解协议提出上诉；（4）生效的调解协议具有强制执行的效力，当事人可直接向法院申请强制执行。
调解协议或者在调解中促成的和解协议都是当事人合意的结果，不存在不服法院裁判的情况，因此对调解协议不得上诉。生效的调解协议有可能存在错误，对此，应允许当事人申请再审予以补救。
（三）调解无效的认定标准
对调解无效的认定标准却未作具体规定，以致在司法实践中出现两种极端的倾向：一是“草率调解”；二是“久调不决”。(20)因此有必要对调解无效的认定标准作一规定。我们以为，确定法院调解无效时可遵守以下标准：
（1）在庭前准备程序结束时，当事人仍未达成协议的， 由法院调解人员宣告调解无效，将案件移交法庭审理。调解方案和调解中当事人的让步、妥协不作为审理依据。
（2）调解协议达成后，经确认合意的内容或取得方式有瑕疵， 而当事人又不同意变更的，视为调解无效。
（3）调解书送达之前一方反悔或当事人拒绝签收调解书的，视为调解无效，不得再行调解。
（4）不制作调解书的协议，当事人拒绝在笔录上签字的， 应视为协议未达成，继续调解；如在庭前准备程序结束时，仍未达成协议的，视为调解无效。
