论暂缓起诉制度
湖南司法警官职业学院 黄文臻
[内容摘要] 南京市浦口区检察院对涉嫌犯罪的大学生实行暂缓起诉制度，这项制度在社会上引起了较大反响。笔者从分析暂缓起诉制度的概念和来源出发，着重剖析了该制度在我国存在的问题，同时也分析了我国借鉴该制度的意义，并对该制度的完善提出了自己的看法。
[关 键 词] 暂缓起诉 问题 完善 借鉴的意义
2003年3月28日，南京市浦口区检察院成立了全国首家“在校大学生犯罪预防中心”，该“中心”由浦口区检察院牵头，区内每个高校派出一名信息员参加，对涉嫌犯罪的大学生实行暂缓起诉制度，并对暂缓起诉的大学生实施帮教工作。该制度一经推出，立即在社会各界引起了强烈反响。
一、暂缓起诉制度的概念和来源
暂缓起诉制度源于德国、日本一些国家的规定，也称作起诉犹豫制度，是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人，根据其犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后的表现等情况，依法认为没有立即追究其刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。它以公诉制度中的起诉便宜主义为基础，主要用于轻罪案件和一些社会危害性不大的案件。
起诉便宜主义源于德国，是当代刑事诉讼的发展趋势之一。德国检察官在刑事诉讼中实行的基本原则有两项，即法治原则（起诉法定主义）与机会原则（起诉便宜主义）。从理论上分析，德国长期以来实行的起诉法定主义有以下特点：一是与有罪必罚的报复型刑罚思想和注重对犯罪分子进行特殊预防的刑事政策相联系；二是可以在对犯罪进行追诉的问题上统一标准，加强法制，防止检察机关擅用职权，徇私舞弊；三是可以有效地防止刑事司法受政治势力左右，在追诉犯罪时排除非法干扰和不当影响。这项原则作为刑事司法机关免受外界政治因素影响的挡箭牌的作用是不容低估的。但在司法实践中也日益受到冲击。二十世纪六十年代后，德国司法实践领域逐渐接受了起诉便宜原则，又被称为机会原则。即在刑事追究利益不大，优先考虑程序的经济性或有其它的法律政治利益与刑事追究相抵触的时候，可以遵循起诉便宜原则。由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，无疑更加着意于刑事诉讼的目的以及刑事政策的要求，同时也更加强调了诉讼的目的性、合理性。德国从二十世纪六十年代的纯法治原则发展到如今冲破法治原则，进而实施起诉便宜原则也正是基于司法实践的迫切需要。根据德国刑事诉讼法典的规定，不起诉主要包括三种情况：一是证据不足不起诉；二是轻罪不起诉；三是附条件不起诉（又被称为暂缓起诉）。暂缓起诉不同于一般的不起诉，是附有一定条件的暂时停止起诉程序，当被告人在规定时间内履行了法定要求，则检察机关可作出不起诉处理，否则仍要追究其刑事责任。实践中绝大多数暂缓起诉的案件，被告人均履行了法定要求，因而从有效追究犯罪、合理配置司法资源以及从公益的角度出发，暂缓起诉制度的确立发挥了重要的作用，值得我们借鉴。
二、暂缓起诉制度在我国存在的问题
虽然暂缓起诉制度确实有值得借鉴的地方，但在目前要将其运用到司法实践当中也存在一些法理上的问题。主要有以下几个方面:
（一）暂缓起诉制度违反了法律面前人人平等原则。
南京市浦口区检察院的副检察长黄兴武认为：“许多大学生犯罪都有偶然性，如果简单走向诉讼程序，学生会被学校开除，失去就学机会，然后流向社会，这对社会稳定不利，而且，培养一位大学生，家庭、国家与社会都付出了很多，不能一棍子打死。”应该可以说，浦口区检察院的采用这一制度的动机是善良的，但笔者认为，这种做法是应该受到质疑的。这因为它直接违背了《宪法》、《刑法》以及《刑事诉讼法》对于“法律面前人人平等原则”的规定。《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《刑法》第四条规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”《刑事诉讼法》第六条规定：“对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权”。对任何人犯罪，不论犯罪人的家庭出身、社会地位、职业性质、财产状况、政治面貌、才能业绩如何，都应追究刑事责任，一律平等地适用刑法，依法定罪、量刑和行刑。大学生犯罪，也应依法追究刑事责任，不能有任何超越法律的特权。怎么能够因为培养一个大学生花费了一定的社会成本，就允许大学生有超越法律的特权呢？如果一个文盲因为不知法而犯法，我们会觉得他是可悲的，或许会因此而同情他。而一个大学生经历了一段比较长时间的学习过程，进入大学之后，也进行了法律知识的学习，相对于文盲而言，他应该是具有一定法律知识水平的。大学生犯罪是知法犯法，比起一个文盲来，其对社会可能造成的社会危害性更大。仅仅因为涉嫌犯罪的大学生以后有可能成为国家的有用之才，就考虑不对他们处以刑罚，不但可能不利于已实施了危害社会的行为的大学生改过自新，也可能会使某些尚未犯罪的大学生误入歧途。即使是该制度是出于对未成年人和保护，但也要注意到大学生中有成年和未成年之分，不能以偏概全。
（二）暂缓起诉制度违反《立法法》的规定
我国是成文法国家，不是判例法国家，历来不承认判例是法律的表现形式之一。《立法法》第七条第一款规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；第八条规定：下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度；……。任何一项司法改革，必须在现行法律法规框架下，尤其是刑事司法制度的改革，涉及人身权、自由权等重大问题，均应由全国人大做出相关规定。南京市浦口区检察院作为一个基层检察院，代表国家行使公诉权，它没有自己创设一项诉讼制度的权力。在没有任何授权的情况下，浦口区检察院自己创设一项诉讼制度的做法是不妥的，这种做法是一种越权创设的行为，违反了《立法法》的规定，势必造成与现行司法制度的冲突。
（三）暂缓起诉制度没有刑事法律依据。
1、对涉嫌犯罪的大学生实行暂缓起诉的制度，没有刑事实体法律依据。如在在校大学生犯罪预防中心发出的《关于大学生犯罪预防、处理实施意见讨论稿》中指出：“对于盗窃公私财物数额刚达到2000元数额较大的起点，且情节轻微，并具有在校表现一直较好，属初犯、偶犯，情节轻微等四种情形之一的，可不作为犯罪处理。” 而《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》规定： 个人盗窃公私财物价值人民币五百元至二千元以上的，为盗窃公私财物“数额较大”。盗窃公私财物虽已达到“数额较大”的起点，但情节轻微，并具有已满十六周岁不满十八周岁的未成年人作案的、全部退赃、退赔的、主动投案的、被胁迫参加盗窃活动，没有分赃或者获赃较少的、其他情节轻微、危害不大的等五种情形之一的，可不作为犯罪处理。很显然，前一规定与最高人民法院的司法解释的规定直接违背。
2、对涉嫌犯罪的大学生实行暂缓起诉的制度，没有刑事程序法律依据。第一，暂缓起诉不符合起诉或不起诉的规定。《刑事诉讼法》第一百四十一条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”《刑事诉讼法》第一百四十二条规定：“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。” 《刑事诉讼法》第一百四十条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”也就是说，人民检察院在对公安机关移送的刑事案件进行审查后，只能作出起诉或者不起诉的决定。不起诉包括法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种情况。显然，暂缓起诉不属于不起诉的三种情况之一，因为暂缓起诉依然保留了起诉的可能性。暂缓起诉又不等同于起诉，因为它是起诉时间在特定考验期间的一种暂时推迟，一旦考验期间届满，人民检察院要根据案件的实际情况和犯罪嫌疑人的具体表现决定是否提起公诉。由以上分析可以看出，暂缓起诉既不属于起诉，又不属于不起诉，是一种起诉与不起诉之间的一种游离状态。暂缓起诉制度是一种游离于刑事诉讼法之外的一种模式，不符合刑事诉讼法的规定。第二，暂缓起诉的考验期在我国刑事诉讼法中无相关规定。据该院副检察长黄兴武介绍，暂缓起诉有一定考验期，一般为半年。根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院在刑事诉讼过程中，为了保证诉讼活动的顺利进行，可以依法对犯罪嫌疑人采取强制措施。强制措施有五种，即拘传、取保候审、监视居住、逮捕和拘留，其中取保候审最长不得超过十二个月，监视居住最长不得超过六个月。暂缓起诉的考验期的时间与取保候审和监视居住有相似之处，但暂缓起诉并不属于强制措施，在刑事诉讼法中其考验期并没有被规定。
三、对暂缓起诉制度的完善
虽说暂缓起诉制度目前在我国司法实践当中加以运用还存在障碍，但如果能够加以克服或完善则能起到较好的社会效益。笔者认为对该制度的适用应从以下几个方面加以完善。
（一）暂缓起诉制度应当有法律依据。
暂缓起诉制度作为刑事诉讼制度的一种，应当由法律作出规定。笔者认为，可以考虑对《刑事诉讼法》做相应修改，在《刑事诉讼法》中正式规定暂缓起诉制度。或采用司法解释的方式，扩大不起诉制度的种类。
（二）暂缓起诉制度只能适用于未成年人。
实践中的个别地方的检察院规定只适用于大学生，笔者认为这种做法不妥。在校大学生的年龄基本上处于十六周岁至二十二周岁之间，他们中大部分人是成年人，经历了十年以上的学历教育，辨别是非和自我控制的能力相对于未成年人强。暂缓起诉制度应适用于未成年人。对未成年人适用暂缓起诉制度也应从严把握:如:有前科的未成年人及可能判处一年以上有期徒刑的未成年人不应适用暂缓起诉制度。
（三）落实暂缓起诉制度的具体运作机制。
暂缓起诉制度是检察院的一项重要的诉讼权力，这种权力由检察院独立行使，如果权力运用不当，容易诱发权力滥用，甚至导致司法腐败现象的产生。在司法实践中，应落实好暂缓起诉制度的具体运作机制，如对暂缓起诉制度的审批权加以限制，规定由市级以上人民检察院的检察委员会决定；加强对暂缓起诉的犯罪嫌疑人的考察工作，建立以人民检察院审查起诉的人员为主，由犯罪嫌疑人所在单位和基层组织配合的考察机制，如果在考察期间届满后，犯罪嫌疑人没有违法犯罪并且履行了相应义务表明其确有悔改之心的，即应终止暂缓起诉，作出不起诉决定，对在考察期间有违法犯罪行为或拒不履行相应义务的犯罪嫌疑人，应立即提起公诉。
四、我国借鉴暂缓起诉制度的意义
（一）符合刑罚人性化的发展趋势
刑法是我国所有法律中最严厉的法律，是其他部门法的保护法刑罚在适用时应遵循刑罚人性化的原则。从刑罚角度看，无论国内外专家的研究，还是从对死刑存废的争论都可以看出，随着社会的发展和进步，刑罚要更加人性化，更能体现对犯罪人人格尊严的尊重和各项权利的保障，这是法治国家的必然要求，体现了与世界法治文明的接轨。
（二）有利于提高诉讼效率，节约诉讼成本。
暂缓起诉是人民检察院针对某些应当起诉的案件，本着预防、挽救、教育、感化与打击并举的原则，考虑到公共利益，体现刑事政策和案件自身条件，对一些特殊群体在一定考验期限内，不作处理，期满后再根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。暂缓起诉不是一个程序上的终局性处理决定，在考验期满后，它有可能导致不起诉，亦有可能起诉，因此它只是阶段性的处理结果。一个完整的刑事诉讼程序包括立案、侦查、起诉、审判和执行等五个诉讼制度。如果每一个轻罪轻刑的刑事案件都经历由立案到执行等五个阶段，就会耗费司法机关大量的人力、物力和财力，降低诉讼效率。中德不起诉制度比较研究课题组在上海、北京、福建等地的调查显示：对诉至法院，法院作定罪免刑判决或仅判罚金的占到法院轻刑判决的13%左右，这种做法不利于提高诉讼效率，节约诉讼成本。
（三）有利于加强对未成年人保护工作
近年来，未成年人保护工作有所加强，但在具体的刑事执法中，未成年犯罪嫌疑人的权利并没有引起足够的重视。表现为处刑上重后果而轻其他、多从轻而少减轻，相对于未成年人的生理、心理特点，现行刑法中的刑罚制度尚不够完善，对于主观恶性不深、手段不残忍、且初次作案的未成年人定罪科刑，在一定程度上会加重其逆反心理，加大教育改造的难度。如果设立暂缓起诉制度，就使得犯罪性质不很严重、初次、偶尔作案的未成年人在其行为未被处理而自身又明白自己行为性质的情况下，保持较稳定的生活学习状况，自觉自愿的约束自我，避免被定罪判刑。而这些人得到学校家庭乃至社会力量的教育挽救，向好的方面转化的可能性相对于向坏的方面转化的可能性要大。刑罚的目的是惩罚犯罪，保护人民，通过惩罚犯罪，预防已经犯罪的人再重新犯罪，预防可能犯罪的人不去实施犯罪，更好地保护人民。而未成年人是国家的未来，他们在18周岁前辨别是非和自我控制的能力较差，思想单纯，行动的盲目性和冲动性很大，在犯罪的道路上既是加害者，又是受害者，思想既有易受不良思想腐蚀的一面，又有容易教育改造的一面。正是如此，《中华人民共和国未成年人保护法》第三十八条规定，“对违法犯罪的未成年人实行教育感化挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则”。研究表明：在较早阶段就被剔除于司法制度之外的初犯十有八九在两年之内不会再犯。对那些犯罪情节较轻，社会危害和影响较小，主观恶性不深，能真诚悔罪改过的未成年人犯罪嫌疑人既可以避免他们到监管场所交叉感染，从而形成恶性循环，又可以使他们从此慎交朋友，分清是非，做到预防、挽救、教育、感化与打击并举，更好地维护社会的稳定。
参考文献：
1、高铭暄主编：《刑法学》，北京大学出版社2000年版
2、陈光中主编：《刑事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版
3、[德]克劳思罗科信著.吴丽琪译.《刑事诉讼法》
4、阎利国.《中德刑事案件不起诉制度比较研究》
E-mail:huangwenzhen123@sina.com
南昌市城市规划管理规定(2001年)
江西省南昌市人大常委会
南昌市城市规划管理规定
颁布单位:南昌市人大常委会
颁布日期:２００１１２２９
实施日期:２００１１２２９
南昌市人大常委会公告第１号
（１９９５年５月３１日南昌市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 １９９５年８月３０日江西省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准 １９９５年９月１５日南昌市人民代表大会常务委员会公告第１４号公布施行 根据１９９７年５月２０日南昌市第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 １９９７年６月２０日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准的《南昌市城市规划管理规定修正案》修正 根据２００１年９月２８日南昌市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 ２００１年１２月２２日江西省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准的《南昌市城市规划管理规定修正案》第二次修正）
目录
第一章 总则
第二章 城市规划的制定
第三章 新区开发和旧区改建
第四章 建设用地规划管理
第五章 建筑工程规划管理
第六章 道路管线工程规划管理
第七章 法律责任
第八章 附则
第一章 总则
第一条 为了加强城市规划管理，保证城市总体规划的实施，保障和促进城市建设和经济发展，根据《中华人民共和国城市规划法》和《江西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 在本市行政区域内制定和实施城市规划，以及在城市规划区内进行建设，都必须遵守《中华人民共和国城市规划法》、《江西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和本规定。
城市规划区的具体范围，在城市总体规划中划定，并由城市规划行政主管部门予以公布。
第三条 依法制定的城市总体规划、分区规划和详细规划，任何单位和个人不得擅自改变。确需改变的，必须依法报经原批准机关审批。
市、县（区）人民政府应当每年检查城市规划的实施情况，并向同级人民代表大会或者其常务委员会和批准机关报告。
第四条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。
第五条 市城市规划行政主管部门统一负责市城市规划区内的城市规划管理工作，并对县（区）城市规划管理工作进行监督。
湾里区、各县城市规划行政主管部门负责本行政区域内建制镇的城市规划管理工作。其他各区城市规划行政主管部门按照本规定授权，负责辖区内的城市规划管理工作。
市、县（区）人民政府各有关部门应当按照各自职责，配合城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
第六条 城市规划行政主管部门应当加强城市规划管理工作，对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督检查。检查时，工作人员应当出示城市规划管理检查证件，并为被检查者保守技术秘密和业务秘密。被检查者必须如实提供情况和必要的资料。
第七条 任何单位和个人都有遵守城市规划，服从城市规划管理的义务，有权对城市规划工作提出意见和建议，对违反城市规划的行为进行检举和控告。
城市规划行政主管部门对违反城市规划行为的检举和控告，应当及时查处，并将查处结果告知检举、控告人。
第八条 城市规划行政主管部门应当建立健全城市规划档案制度，并严格执行。
第二章 城市规划的制定
第九条 城市规划按照下列规定实行分级编制和审批：
（一）南昌市城市总体规划由市人民政府组织编制，提请市人民代表大会或者其常务委员会审查同意，并经省人民政府审查同意后，报国务院审批。
（二）县人民政府所在地镇的城市总体规划由县人民政府组织编制，提请县人民代表大会或者其常务委员会审查同意，并报市人民政府审批后，报省城市规划行政主管部门备案；其他建制镇的城市总体规划，由镇人民政府组织编制，经县人民政府审批后，报县人民代表大会常务委员会和市城市规划行政主管部门备案。
（三）分区规划由市城市规划行政主管部门组织编制，并征求有关县、区人民政府的意见，报市人民政府审批。
（四）控制性详细规划由城市规划行政主管部门组织编制，报市或者县人民政府审批。
（五）修建性详细规划由建设单位委托具有相应规划设计资质的单位编制，除重要的修建性详细规划由市或者县人民政府审批外，由市或者县城市规划行政主管部门审批。
（六）国家、省级开发区规划由市城市规划行政主管部门会同各开发区管理机构组织编制，报市人民政府审批。
（七）各项专业规划由城市人民政府有关专业行政主管部门编制，经城市规划行政主管部门综合协调、审核后，报市或者县、湾里区人民政府审批。城市人防建设规划，历史文化名城、风景名胜区保护等专业规划的审批程序，法律、法规另有规定的，按照法律、法规规定办理。
第十条 编制城市规划应当从实际出发，依据本市的国民经济和社会发展规划，结合自然环境、资源条件、历史状况、现状特点、历史文化名城的保护等情况，统筹兼顾，合理安排。
第十一条 城市总体规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市建设用地规模。
第十二条 市城市规划行政主管部门应当编制城市规划技术管理规定，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会备案。
城市规划技术管理规定应当规定城市规划区建设用地分类与适建范围，规定建筑密度、容积率、绿地率、高度、间距、退让和市政公用设施以及重要河流、湖泊保护范围、环境控制指标。
第十三条 编制城市规划，应当广泛听取意见，组织有关部门和专家进行论证，进行多方案的经济技术和环境效益比较。
重大的城市设计、景观的方案规划，应当进行招标，并采取展示会、听证会等形式，向社会公布，广泛征求意见。
第十四条 南昌市城市规划委员会和南昌市城市规划咨询委员会，分别负责对城市重大规划和重要建设项目的规划的审查和论证、咨询。
第十五条 规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家关于规划编制单位资质管理的规定。非本市的规划设计单位承担本市规划编制任务，应当向市城市规划行政主管部门备案。
第十六条 分区规划和各项专业规划应当在城市总体规划批准后２年内编制完成，城市中心区和重点建设地段的控制性详细规划应当在城市总体规划批准后６个月内编制完成，所需经费由同级人民政府筹集。
第十七条 城市规划批准后，由城市人民政府公布。
第三章 新区开发和旧区改建
第十八条 城市新区开发与旧区改建，应当在城市总体规划、分区规划的指导下，坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设，做到经济效益、社会效益和环境效益相统一。
第十九条 新区开发与旧区改建，应当坚持先规划后建设、先地下后地上的原则，同步配套建设基础设施和公共设施。
旧区改建应当同改善产业布局和企业技术改造相结合，调整用地结构，治理或者迁出有污染或者破坏城市环境的项目，增加绿地，降低人口密度。
第二十条 新区开发和旧区改建应当注意保护和改善自然生态环境，按照规定保留或者预留城市公用设施、园林绿化和公共活动场所用地，对传统商业街区、风景名胜、古树名木和文物古迹以及主要调洪蓄水河流、湖泊等实施保护性控制，按照国家规定规划建设社区服务和管理设施。
第二十一条 旧区改建应当按照控制性详细规划成片进行，不得零星插建。
在风景名胜、文物古迹周围进行开发、建设的，应当符合有关风景名胜、文物古迹保护方面法律法规的规定，控制建筑物的高度、体量、建筑形式与色调，与保护对象相协调。
第二十二条 建设单位用地范围内建筑物的容量指标已经达到、超出规定指标或者尚未达到但扩建、加层对平面和空间结构有较大改变的，不得在原建设用地范围内进行扩建或者加层。
第四章 建设用地规划管理
第二十三条 在城市规划区内需要建设用地的，必须向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证。
市城市规划区内的建设用地规划许可证由市城市规划行政主管部门核发；湾里区、各县在市城市规划区内的建设用地规划许可证由湾里区、各县城市规划行政主管部门报市城市规划行政主管部门核发；市城市规划区内农民私有房屋的建设用地规划许可证，由所在县（区）城市规划行政主管部门审查后，报市城市规划行政主管部门核发。
禁止买卖、涂改或者转让建设用地规划许可证。
第二十四条 建设用地规划许可证，依照下列程序办理：
（一）建设单位或者个人持经批准的建设计划和有关资料，属于外商投资企业的持营业执照、资质证书、验资报告等有效文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；
（二）城市规划行政主管部门会同有关部门确定选址、核定用地位置、面积、界限和用途，提出规划条件，发给选址意见书；
（三）建设单位或者个人取得选址意见书后，应当委托持有规划设计资质证书的单位作出修建性详细规划，并将修建性详细规划送城市规划行政主管部门审核；
（四）城市规划行政主管部门应当在接到送审材料后１５日内提出审核意见，对符合要求的，核发建设用地规划许可证；对不予发证的，应当说明原因，给予书面答复。
依法以出让方式取得土地使用权的，受让方可凭出让合同以及修建性详细规划向城市规划行政主管部门申请办理建设用地规划许可证。
第二十五条 建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，方可依法向土地管理部门申请办理建设用地手续。
建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，一年内未办完用地手续的，建设用地规划许可证自行失效。确需延期的，应当在期满的３０日前向发证机关申请延期，延期最长期限不得超过一年。
第二十六条 建设单位或者个人不得擅自变更建设用地规划许可证规定的用地位置、面积、界限和用途。确需变更的，应当在变更前报经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。
第二十七条 以划拨方式取得城市规划道路一侧土地使用权的单位或者个人，必须承担沿城市规划道路红线同等长度、城市规划道路一半宽度用地面积的土地费用，以及拆迁安置等费用，并将该地无偿移交市政建设主管部门，用于兴建道路。
出让城市规划道路一侧土地时，出让土地的价格应当包括前款所列各项费用。
第二十八条 在城市规划区内需要临时使用土地的，必须先向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门核发临时建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请办理临时用地手续。
临时用地必须按照批准的用途使用。禁止在经批准的临时用地上建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施。
临时用地期限最长为两年。使用期满或者使用期间因城市建设需要时，使用单位应当自行拆除临时建筑物、构筑物或者其他设施。
第二十九条 任何单位和个人都不得占用城市规划确定的道路、广场、绿地、水面、风景名胜、文物古迹、高压供电走廊、微波通道和压占地下管线进行建设。
在城市规划区内采挖砂石和土方、堆弃垃圾、回填水面，必须取得有关部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。
第五章 建筑工程规划管理
第三十条 在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物，必须向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。临街建筑物门面装修的管理办法由市人民政府另行制定。
市城市规划区内的建设工程规划许可证，由市城市规划行政主管部门核发，其中私有房屋的建设工程规划许可证，由区城市规划行政主管部门报经市城市规划行政主管部门批准后颁发。
湾里区、各县城市规划区内的建设工程规划许可证，由湾里区、各县城市规划行政主管部门核发。
第三十一条 建设单位或者个人向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证，应当提供以下资料：
（一）与申请单位名称一致的建设用地规划许可证、建设用地批准书；
（二）建设工程计划的批准文件或者外商投资企业注册证明及其验资报告；
（三）经批准的修建性详细规划和建筑方案；
（四）持有测绘资格证书单位按国家标准测绘的１：５００或者１：１０００地形图；
（五）法律、法规规定的其他资料。
第三十二条 城市规划行政主管部门接到建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的申请后，应当在１０日内按照规定组织有关部门审查；有关部门应当在１０日内向城市规划行政主管部门提出审查意见；城市规划行政主管部门应当在收到有关部门审查意见的１０日内核发建设工程规划许可证，对不予发证的，应当说明原因，给予书面答复。
第三十三条 建筑工程设计必须符合设计管理的有关规定和消防、环境保护、卫生防疫、文物保护、园林绿化、供电、电信、市政公用、道路交通、城市防洪、人民防空等专业的规定或者规范。
第三十四条 城市旧区建筑物南侧建筑物高度与南北向间距的比例不得小于１：０．８；城市新区建筑物南侧建筑物高度与南北向间距的比例不得小于１：１．１；高层建筑南侧建筑物南北向间距高度的比例和其他座向的建筑间距要求，由城市规划技术管理规定确定。
与报建项目建设用地边线相邻为空地的南北向建筑间距，先建的应当按照所建建筑物高度保证距用地边界线的一半间距，与原有建筑相邻的则应当保证全部间距。
第三十五条 新建、改建、扩建车站、航空港、体育场（馆）和用于商业、服务、医疗、游览、文化娱乐场所等大型公共建筑物和公共场所，应当规划配建或者增建相应规模的停车场（库），留有足够的人流集散场地；单位应当规划配建满足本单位车辆停放的停车场（库）。
第三十六条 建设住宅小区，应当统一规划，综合开发。园林绿化和市政公用、消防、文化、卫生、教育、商业、道路交通、人民防空、社区管理以及生活服务等设施应当与住宅同步建设。
第三十七条 城市临街建筑物和其他地段高层建筑物、大型公共建筑物的建设应当符合下列要求：
（一）主、次干道临街建筑物和其他地段高层建筑物、大型公共建筑物的建设需要提交两个以上建设方案送城市规划行政主管部门审查，其中市城市规划区内的高层建筑物、大型公共建筑物的建设方案还应当送市建筑艺术委员会审查，待方案审定后方可进行建筑设计；
（二）主、次干道（含规划主、次干道）临街建筑物的建筑线应当沿城市规划道路红线后退，其中多层建筑（含台阶、有柱雨棚）在主干道两侧的后退不少于８米，在次干道两侧的后退不少于６米；高层建筑（含台阶、有柱雨棚）在主干道两侧的后退不少于１０米，在次干道两侧的后退不少于８米；
（三）主、次干道临街建筑物的临街面不得设置厨房；厕所以及排放污水、废气、油烟的道口和敞开式阳台；
（四）临街建筑物和高层建筑物、大型公共建筑物应当按照批准的建筑方案饰面，临街面地面的铺设应当与城市规划道路衔接适当。
（五）临街建筑物的基础、阳台、雨棚、踏步、化粪池以及其他设施均不得超出城市规划道路红线，临街面地下铺设的管道及其配件不得外露或者凸出。
第三十八条 城市旧区改建应当遵循综合配套，成片改造的原则。零星、低层的私有房屋一般不予翻修、改建。确属危房需要翻修、改建的，按照国家有关规定，办理批准手续后方可进行，并应当保持房屋原来的位置、面积和高度。
第三十九条 在城市规划区内进行临时建设，必须向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门核发临时建设工程规划许可证。
因建设工程需要的临时建设工程使用期限不超过该工程的建设期限；其他的临时建设工程使用期限最长两年，到期应当自行拆除并清理场地。确需延期使用的，应当在期满３０日前报经城市规划行政主管部门批准，延长期限不得超过两年，不得办理两次延期。
临时建设工程规划许可证不得作为办理房屋产权证的依据。
第四十条 建设单位或者个人应当在取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证之日起６个月内开工。因故不能开工的，可以向发证机关申请延期３个月。逾期既不开工又不申请延期或者延期期满仍不开工的，建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证自行失效。
禁止买卖、涂改或者转让建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证。
第四十一条 建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证规定的内容进行建设。确需改变的，应当在变更前报经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。
建设单位或者个人应当在施工前向城市规划行政主管部门申请放线，未经放线不得开工；完成基础工程后，经城市规划行政主管部门验线合格，方可继续施工。
建设工程开工时，建设单位或者个人应当在建设工程工地的明显位置公布该建设项目的规划设计图样及其主要规划技术指标，建设工程竣工验收前不得毁损。
第四十二条 设计单位必须按照经批准的详细规划设计，对未提供经批准的修建性详细规划的工程，设计单位不得设计。
施工单位必须按照建设工程规划许可证规定的内容施工，对未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证规定内容的工程，施工单位不得施工。
第四十三条 建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。
建筑物需改变规划使用性质以及城市主、次干道两侧建筑物需改变地面色彩、造型，应当符合城市规划要求，并经城市规划行政主管部门批准。
第六章 道路管线工程规划管理
第四十四条 在城市规划区内新建、扩建、改建下列城市道路、管线工程，必须向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证：
（一）城市道路、桥涵、立交桥、人行天桥；
（二）人防工程、地下人行通道、地下隐蔽工程；
（三）排水管渠、供水管道、燃气管道、热力管道；
（四）电力、电信、广播、电视传输、路灯、电车、交通控制线路和微波通道；
（五）公路、铁路、轻轨交通。
市城市规划区内的道路、管线建设工程规划许可证，由市城市规划行政主管部门核发。
湾里区、各县城市规划区内的城市道路、管线建设工程规划许可证，由湾里区、各县城市规划行政主管部门核发。
跨县区行政区域的道路、管线建设工程规划许可证由市城市规划行政主管部门在征求有关县、区人民政府意见后核发。
第四十五条 申请城市道路、管线建设工程规划许可证，应当提供以下资料：
（一）建设工程计划的批准文件；
（二）建设工程地段标有城市道路红线的地形图和平面设计图；
（三）城市道路和主要干管的交叉口设计图、纵横断面图及其附属设施图，干线的杆型图及其附属设施图。
（四）涉及桥梁工程的应当提供桥梁桥址图及桥梁工程方案设计图。
第四十六条 城市规划行政主管部门办理城市道路、管线建设工程规划许可证的期限不得超过２０日；对不予发证的，应当说明原因，给予书面答复。
第四十七条 管线工程建设需要开挖城市道路的，应当凭建设工程规划许可证，向有关部门办理城市道路开挖手续后方可施工。因突发性事故需要抢修管线的，有关管线部门可先行抢修，但必须在７日内补办建设工程规划许可证。
第四十八条 管线工程规划应当遵守下列规定：
（一）城市道路中心线东侧或者南侧为强电线路，西侧或者北侧为弱电线路；
（二）同类管线合并，电缆集中的地段建设电缆套管、管沟；
（三）临时性管线让永久性管线，非主要管线让主要管线，压力管道让重力式管道，小口径管道让大口径管道，柔性管道让刚性管道。
第四十九条 城市规划区内一般不得新建高压架空线、架空管道及其附属设施。城市旧区现有架空管线可以共杆的应当共杆，并有计划地逐步埋入地下。
第五十条 新建、扩建、改建管线工程需要迁移其他管线时，有关管线权属单位应当服从统一规划，配合施工，并办理迁移管线建设工程规划许可证，但建设单位应当补偿有关管线权属单位迁移所需的工程费用。 第五十一条 新建、扩建、改建城市道路、桥涵、立交桥、人行天桥、地下人行通道，市政工程设施管理部门应当在开工前两个月发布公告，向有关管线权属单位提出新建或者迁移管线要求。有关管线权属单位应当根据要求编制各自的配合施工计划，并在市政工程设施管理部门施工前安排管线施工。
第五十二条 城市道路、管线工程建设单位在取得建设工程规划许可证后方可进行建设，并不得违反本规定第四十条、第四十一条的规定。
第五十三条 地下管线工程建设单位应当在施工前向城市规划行政主管部门申请放线；管线埋设后，必须经城市规划行政主管部门检查、复核方可复土。
第七章 法律责任
第五十四条 在城市规划区内，取得建设用地批准文件而未取得建设用地规划许可证占用土地的，其批准文件无效，占用的土地由市或者县（区）人民政府责令退回。
第五十五条 未按照建设用地规划许可证规定的内容用地的，由城市规划行政主管部门责令限期改正。在改正前，对其建设申请不予审批。
第五十六条 买卖、涂改或者转让建设用地规划许可证、临时建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的，由城市规划行政主管部门吊销其上述许可证，没收违法所得，可以并处违法所得１至２倍的罚款。
第五十七条 未取得建设工程规划许可证进行建设的，按照下列规定处罚：
（一）严重影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除；逾期不拆除的，由市或者县（区）人民政府责成有关部门强制拆除，或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；
（二）影响城市规划尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，处以土建工程总造价５％的罚款，采取改正措施并补办建设工程规划许可证后方可进行建设。
（三）不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，补办建设工程规划许可证后方可进行建设。
第五十八条 违反建设工程规划许可证规定的内容进行建设的，按照下列规定处罚：
（一）严重影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除；逾期不拆除的，由市或者县（区）人民政府责成有关部门强制拆除，或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；
（二）影响城市规划尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期改正，处以土建工程总造价４％的罚款，采取改正措施后方可进行建设。
第五十九条 设计、施工单位承揽违法建设项目的设计、施工任务的，由城市规划行政主管部门责令停止设计、施工，并可以建议其主管部门依法降低其设计、施工资质等级直至吊销设计、施工证件。
第六十条 按本规定责令停止建设的建设单位或者个人，仍继续建设的，由城市规划行政主管部门责令限期自行拆除继续建设部分；逾期不拆除的，由城市规划行政主管部门强制拆除，并由建设单位或者个人承担拆除所需费用。
第六十一条 临时用地的建筑物、构筑物和其他设施逾期不自行拆除，或者在使用期限内因城市建设需要拒不拆除的，由市或者县（区）人民政府责成有关部门强制拆除，并由临时用地单位或者个人承担拆除所需费用。
第六十二条 未经城市规划行政主管部门放线、验线擅自开工、施工的，由城市规划行政主管部门处以２万元以下罚款；其中违反建设工程规划许可证规定内容的，并按本规定第五十七条处理。
第六十三条 擅自改变建筑物的使用性质的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以该改变使用性质工程造价５％的罚款。
第六十四条 对违反本规定的单位主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十五条 阻碍城市规划行政主管部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者直接向人民法院起诉。逾期不申请复议、也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第六十七条 城市规划行政主管部门违反本规定，有下列行为之一的，对其单位主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位、监察机关或者上级主管机关给予行政处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按照规定核发建设用地规划许可证、临时建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的；
（二）擅自改变建设用地规划许可证、临时建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证内容的；
（三）对建设单位或者个人故意刁难、设置障碍，或者徇私舞弊、收受贿赂的；
（四）对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定的内容进行建设的行为不予查处，或者查处不力的；
（五）泄露建设单位或者个人技术秘密和业务秘密的；
（六）其他失职、渎职的行为。
第八章 附则
第六十八条 本规定下列用语的含义是：
（一）旧区是指洪城路、解放西路、洪都南大道、洪都北大道、扬子洲路、滨江路、沿江北路、沿江中路所围合的范围；新区是指城市规划区内新的建设区域。
（二）高层建筑是指十层及十层以上的居住建筑或者建筑高度超过２４米的公共建筑。多层建筑是指九层以下（含九层）及二层以上（含二层）的建筑。
（三）城市道路红线是指城市道路（含居住区级道路）用地的规划控制线。
（四）建筑线是指建筑物基底位置的控制线。
第六十九条 本规定自公布之日起施行。
